ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 605/567/17
Провадження № 11-919апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Власова Ю. Л., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року (суддя Дерех Н. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року (судді Кухтей Р.В., Нос С. П., Шевчук С. М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Підгаєцької міської ради Підгаєцького району Тернопільської області (далі - Міськрада) про визнання дій та рішення протиправними та зобов`язання вчинити певні дії і
ВСТАНОВИЛА:
1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Міськради, в якому просила:
визнати протиправними встановлення відповідачем у пункті 6 рішення Міськради від 06 квітня 2016 року № 131 «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 » строку реалізації права на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (строку реалізації цього рішення) в один рік з моменту його прийняття та передачу земельної ділянки, запланованої позивачу, до відведення у власність третім особам;
визнати протиправною бездіяльність відповідача з ненадання позивачці примірника рішення та ознайомлення з результатами розгляду її звернення про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
визнати нечинним рішення Міськради (сьома сесія сьоме скликання) від 06 квітня 2016 року №131 «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 »;
зобов`язати відповідача вчинити дії з надання дозволу згідно з поданим нею зверненням в установленому законом порядку, а також надати примірник рішення про дозвіл на розроблення проекту землеустрою та забезпечити можливість його реалізації у розумні строки з моменту отримання.
2. Тернопільський окружний адміністративний суд ухвалою від 19 листопада 2018 року провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 лютого 2019 року залишив без змін рішення суду першої інстанції.
Суди попередніх інстанцій виходили з того, що земельна ділянка, дозвіл на розроблення проекту землеустрою якої просила надати позивачка, була передана безоплатно у власність третій особі, яка зареєструвала право власності на неї. З посиланням на ці обставини суди зробили висновки, що заявлений позивачкою спір стосується не лише правомірності рішення відповідача, а й безпосередньо самого права власності на конкретну земельну ділянку, на судовий захист якого не поширюється юрисдикція адміністративних судів.
3. Підставами для цих рішень стали такі фактичні обставини.
Позивачка звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на складання проекту землеустрою для передачі у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
Міськрада згідно з рішенням сьомої сесії сьомого скликання від 06 квітня 2016 року № 131 «Про розгляд заяви гр.  ОСОБА_1 » надала дозвіл позивачці на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,1 га, що знаходиться в межах АДРЕСА_1 з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за рахунок земель, не наданих у власність та постійне користування (рілля), при виконанні умов, визначених власником землі та іншими державними виконавчими органами.
Тут треба зазначити, що земельна ділянка площею 0, 1 га, яка знаходиться за названою адресою, вже належить на праві приватної власності ОСОБА_2 Підтвердженням цього є рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 25 червня 2018 року за індексним номером 41796215 згідно з витягом з Державного реєстру речових прав не нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, сформованого 14 листопада 2018 року.
Ще раніше Міськрада рішенням (двадцять сьома сесія сьомого скликання) від 11 травня 2018 року № 606 затвердила ОСОБА_2 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,1 га із земель, не наданих у власність або постійне користування, сільськогосподарського призначення (рілля), що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки 6124810100:02:001:0124, а також вирішила передати безоплатно у власність ОСОБА_2 вказану земельну ділянку.
4. ОСОБА_1 не погодилася з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і подала касаційну скаргу про їх скасування.
Вимоги мотивувала тим, що відповідно до положень Земельного кодексу України (далі - ЗК) надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним із етапів погодження і оформлення документів, який відповідно до вимог чинного законодавства є необхідним для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. У свою чергу отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою.
З огляду на викладене, на думку ОСОБА_1 , оскарження рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є безпосереднім спором про право, адже право власності на земельну ділянку за таким рішення ще не виникає. Суди першої та апеляційної інстанцій цей факт залишили поза увагою та не надали йому належної правової оцінки, що спричинило необґрунтоване закриття провадження у справі та помилковий висновок про те, що спір має приватноправовий характер, незважаючи на те, що у цьому випадку у позивача відсутній майновий інтерес.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 квітня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 та ухвалою від 29 серпня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 6 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
Велика Палата Верховного Суду заслухала суддю-доповідача, перевірила матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи і дійшла такого висновку.
6. Згідно із частиною другою статті 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАСсуб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАСюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАСюрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно із частиною першою статті 116 ЗКгромадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
За правилами частин шостої, сьомої і десятої статті 118 ЗКгромадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Отже, наведеними нормами права встановлено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та визначені органи, уповноважені розглядати ці питання.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Так, у постановах від 21 березня 2018 року (справа № 536/233/16-ц), 24 квітня 2018 року (справа № 401/2400/16-ц), 30 травня 2018 року (справа № 826/5737/16), 19 червня 2018 року (справа № 922/864/17) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.
Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
7. За обставинами цієї справи позивачці було надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,1 га зі встановленням строку реалізації права на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної ділянки в 1 рік. З вимогами до адміністративного суду визнати протиправними дії Міськради з лімітування терміну реалізації наданого їй дозволу на складання проекту землеустрою ОСОБА_1 звернулася після спливу строку дії цього дозволу. До того часу, як можна зрозуміти з позиції позивачки, дій, спрямованих на виготовлення проекту відведення згаданої земельної ділянки, не здійснила.
Відтак Міськрада реалізувала свої повноваження і затвердила третій особі ( ОСОБА_2 ) проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,1 га із земель, не наданих у власність або постійне користування, сільськогосподарського призначення (рілля), що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . Згодом ця особа набула право власності на це майно.
Хоч позивачка заявляє, що оскаржує суто дії та рішення суб`єкта владних повноважень щодо встановлення ним річного строку реалізації рішення та неповідомлення про результати розгляду звернення ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, однак провідним мотивом цих вимог є бажання отримати результат, який у кінцевому підсумку має призвести до поновлення дії наданого їй у 2016 році дозволу на складання проекту землеустрою на одну й ту саму земельну ділянку, яка натепер уже не є вільною. 
Оспорювання дії відповідача з вимогою зобов`язати його вчинити дії з надання позивачці дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно з поданим нею зверненням так чи інакше зачіпатиме право власності на цю ж земельну ділянку третьої особи ( ОСОБА_2 ), оформлене належним чином. 
Контекст обставин цієї справи, окреслений позивачкою предмет спору дає підстави погодитися з висновками судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.
8. За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду Тернопільської області від 19 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       М. І. Гриців
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                             Н. П. Лященко
Т. О. Анцупова                                            В. В. Пророк
Ю. Л. Власов                                                           Л. І. Рогач
В. І. Данішевська                                       О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна                                             О. С. Ткачук
В. С. Князєв                                                В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко