ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
07 серпня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 523/11508/18
Провадження № 14-336цс19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
 
суддів: Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
учасники справи:
позивач - Одеська міська рада (далі - Міськрада),
відповідачі:  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Ради
 
на ухвалу Суворовського районного суду м. Одеси від 27 серпня 2018 року у складі судді Шепітка І. Г. та постанову Апеляційного суду Одеської області від 15 листопада 2018 року у складі колегії суддів Комлєвої О. С., Журавльова О. Г., Кравця Ю. І. 
 
у цивільній справі за позовом Міськради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом знесення об`єкта самочинного будівництва та
 
ВСТАНОВИЛА:
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У серпні 2018 року Міськрада звернулася до суду з указаним позовом, у якому просила зобов`язати відповідачів за власний рахунок привести до попереднього стану будинок за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до технічної документації станом на 19 вересня 1983 року. 
 
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 17 травня 2018 року позивачу стало відомо про те, що ОСОБА_1 проводить будівельні роботи з будівництва двоповерхового будинку на земельній ділянці за адресою:  АДРЕСА_1 , без затвердженої проектної документації, без дозволу на виконання будівельних робіт. Міськрада не приймала рішення про надання у власність або в користування земельної ділянки за вказаною адресою для будівництва двоповерхового будинку, тому вважала, що відбулося самовільне зайняття земельної ділянки. Власником земель комунальної власності є територіальна громада м. Одеси в особі Міськради, від імені якої Міськрада уповноважена здійснювати розпорядження землями комунальної власності, тому самочинно збудована двоповерхова споруда на землях комунальної власності є перешкодою для реалізації територіальною громадою м. Одеси своїх повноважень як власника.
 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
 
Ухвалою Суворовського районного суду м. Одеси від 27 серпня 2018 року відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 186 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
 
Ухвалу суду першої інстанції мотивовано тим, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки спірні правовідносини виникли за участю суб`єкта владних повноважень, який діє з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від порушень їхніх прав та з метою запобігання суспільно значимим можливим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
 
Постановою Апеляційного суду Одеської області від 15 листопада 2018 року ухвалу Суворовського районного суду м. Одеси від 27 серпня 2018 року залишено без змін.
 
Постанову апеляційного суду мотивовано тим, що суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у відкритті провадження у справі, оскільки Міськрада звернулася до суду з позовом за захистом не своїх прав, а інтересів громади, а спори із суб`єктами владних повноважень розглядаються в порядку адміністративного судочинства. Апеляційний суд послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а.
 
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
 
У січні 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Міськради на ухвалу Суворовського районного суду м. Одеси від 27 серпня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області від 15 листопада 2018 року, які просила скасувати і передати справу до суду першої інстанції.
 
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
 
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди попередніх інстанцій зробили помилковий висновок про те, що справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний з вирішенням питання щодо захисту права комунальної власності територіальної громади м. Одеси, до порушення якого призвело будівництво двоповерхового будинку на самовільно зайнятій відповідачами земельній ділянці.
 
Позиція інших учасників справи
 
У квітні 2019 року  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 подали відзив на касаційну скаргу, в якому просять касаційну скаргу Міськради відхилити, оскаржувані судові рішення залишити без змін.
 
Рух справи у суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 20 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 08 квітня 2019 року справу призначено до судового розгляду, а ухвалою від 22 травня 2019 року - передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
 
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 27 серпня 2019 року справу прийнято для продовження розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у порядку письмового провадження).
 
Позиція Великої Палати Верховного Суду
 
Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, відзив та матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
 
Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
 
Вирішуючи питання юрисдикційності спору, у зв`язку із чим справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду, слід зазначити таке.
 
У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
 
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
 
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного. 
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
 
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини. 
 
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
 
Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
 
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
 
Адміністративна справа у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
 
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
 
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
 
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
 
За змістом пункту 5 частини четвертої статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, зокрема, в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень.
 
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
 
Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України). 
 
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
 
При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
 
Звертаючись із цим позовом, Міськрада підставою вимоги про зобов`язання за власний рахунок привести до попереднього стану житловий будинок відповідно до технічної документації станом на 19 вересня 1983 року зазначила те, що відповідачі здійснили будівництво двоповерхового будинку за адресою:  АДРЕСА_1 , проте рішення про надання земельної ділянки у власність або в користування за цією адресою для будівництва ні ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , ні іншим особам не приймалось. На думку Міськради, відбулось самовільне зайняття земельної ділянки. Крім того, Міськрада зазначла, що це будівництво здійснено за відсутності документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, а відтак є самовільним будівництвом. Позов обґрунтовано порушенням вимог статей 316, 317, 375, 376 Цивільного кодексу України та статті 212 Земельного кодексу України.
 
Державне регулювання у сфері містобудування та управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політку з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством (стаття 7 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-ХІІ «Про основи містобудування», стаття 6 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час звернення до суду із цим позовом). 
 
За змістом положень статей 25, 26, 31, 33 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) у редакції, чинній на час звернення Міськради до суду із цим позовом, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження у галузі будівництва - щодо здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій та вирішення відповідно до законодавства спорів з питань містобудування, а у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища - щодо здійснення контролю за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
 
Виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи міських рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частини перша, друга статті 11 Закону № 280/97-ВР у вказаній редакції).
 
Тобто Управління державного архітектурно-будівельного контролю Міськради як спеціальний уповноважений орган, яким складено акт про порушення у сфері містобудування, є виконавчим органом Міськради і його основним завданням є здійснення на території м. Одеси державного архітектурно-будівельного контролю, виконання дозвільних та реєстраційних функцій у сфері містобудівної діяльності відповідно до законодавства України (пункти 1.1, 2.1 Положення про Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Міськради від 21 березня 2018 року № 3043-VII).
 
Разом з тим у позові Міськрада посилалася на порушення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 права власності територіальної громади м. Одеси. На думку позивача, будівництвом двоповерхового будинку та незаконним зайняттям земельної ділянки комунальної власності відповідачі порушили право Міськради на цю земельну ділянку. 
 
Тобто позов про приведення до попереднього стану будинку обумовлено як реалізацією передбачених законами України повноважень суб`єкта владних повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, так і захистом комунальної власності, що свідчить про приватноправовий характер спірних правовідносин.
 
Оскільки і в апеляційній, і в касаційній скаргах Міськрада наголошувала, що позовні вимоги пов`язані з реалізацією нею як органом місцевого самоврядування права комунальної власності на землі відповідного населеного пункту, цей спір стосується цивільних прав територіальної громади, тобто є приватноправовим. Захист приватних (цивільних) прав відбувається у цивільному судочинстві.
 
Правовий висновок про необхідність розгляду аналогічного спору за правилами цивільного судочинства викладено і в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 639/6261/13-ц, підстав для відступу від якого не вбачається.
 
Велика Палата Верховного Суду перевірила необхідність розгляду цих вимог у порядку цивільного судочинства, оскільки основною підставою позову є захист Міськрадою права на самочинно забудовану земельну ділянку у межах населеного пункту.
 
Здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер та публічно-правову природу таких правовідносин, що стосується діяльності Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради. Разом з тим Міськрада в межах наданих їй законами повноважень такого контрою не здійснювала, відповідних рішень, обов`язкових для виконання відповідачами, не приймала, приписів про усунення порушень не видавала, а спір, який є предметом цього судового розгляду, пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права.
 
З огляду на суб`єктний склад спору, предмет позову та характер спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
 
Суди першої та апеляційної інстанцій зробили помилковий висновок про його належність до адміністративної юрисдикції.
 
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
 
Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
 
Отже, ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційного суду прийнято з порушенням норм процесуального права, а тому відповідно до частини четвертої статті 406 ЦПК України їх необхідно скасувати, справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
 
Оскільки розгляд справи не вирішено, то розподіл судових витрат не проводиться.
 
Керуючись статтями 259, 265, 400, 402, 406, 411, 416, 417, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
Касаційну скаргуОдеської міської ради задовольнити.
 
Ухвалу Суворовського районного суду м. Одеси від 27 серпня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області від 15 листопада 2018 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
 
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                   О. М. Ситнік
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                        О. Р. Кібенко                         
                                              Т. О. Анцупова                                       В. С. Князєв
С. В. Бакуліна                                         Л. М. Лобойко
В. В. Британчук                                      О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов                                          В. В. Пророк
М. І. Гриців                                              Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                                           О. С. Ткачук       
В. І. Данішевська                                  В. Ю. Уркевич
                                              Ж. М. Єленіна                                        О. Г. Яновська