ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
02 жовтня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 462/348/15-ц
Провадження № 14-289цс19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ткачука О.С.,
суддів  Антонюк Н.О., Власова Ю.Л., Гриціва М.І., Єленіної Ж.М., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Пророка В.В., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради до ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Львівська міська рада, про демонтаж прибудови за касаційною скаргою Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради на постанову Апеляційного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року, прийняту у складі Мікуш Ю.Р., Павлишина О.Ф., Приколоти Т.І.
ІСТОРІЯ СПРАВИ                                                                     
Короткий зміст та обґрунтування позовних вимог
1. У січні 2015 року Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради звернулася до суду з позовом до ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Львівська міська рада, про демонтаж прибудови.
2. Позовна заява мотивована тим, що відповідно до пункту 2 розпорядження Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради від 23 жовтня 2014 року № 698  «Про самочинне будівництво, здійснене гр. ОСОБА_1 , гр. ОСОБА_4 » зобов`язано відповідача ОСОБА_1 , що мешкає у квартирі   АДРЕСА_1 , у строк до 01 грудня 2014 року демонтувати прибудову розміром 1,50 х 5,00 м на цегляних опорах, самочинно зведену на землях комунальної власності міста. Контроль за виконанням цього розпорядження покладено на  Львівське комунальне підприємство «Сигнівка» (далі - ЛКП «Сигнівка»). Останнє неодноразово попереджало відповідача про демонтаж цієї прибудови, яка самочинно зведена на землях комунальної власності міста, однак вимоги розпорядження вона не виконала, у зв`язку з чим 30 грудня 2014 року ЛКП «Сигнівка» склало акт про те, що самочинне будівництво не демонтовано. 
3.  З огляду на це Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради просила зобов`язати ОСОБА_1 демонтувати прибудову розміром 1,50 х 5,00 м на цегляних опорах до квартири АДРЕСА_1 .
Короткий зміст рішення суду першої інстанції 
4. Заочним рішенням Залізничного районного суду м. Львова від 08 червня 2015 року позов Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради задоволено. Зобов`язано ОСОБА_1 демонтувати прибудову розміром 1,50 х 5,00 м на цегляних опорах до квартири АДРЕСА_1 .Вирішено питання про розподіл судових витрат.
5. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що самочинне будівництво, здійснене відповідачем до квартири   АДРЕСА_1 , порушує права третіх осіб та виконане з порушенням норм чинного законодавства України, зокрема без належного дозволу та затвердженого проекту на таке будівництво, який надається відповідним органом місцевої ради.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції 
6. Постановою Апеляційного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року заочне рішення Залізничного районного суду м. Львова від 08 червня 2015 року скасовано, провадження у справі закрито з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 255 ЦПК України, оскільки спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
7. Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що даний спір є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. У грудні 2018 року Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради звернулася до суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову апеляційного суду з підстав неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. Касаційна скарга, крім іншого мотивована тим, що спір між Залізничною районною адміністрацією Львівської міської ради та ОСОБА_1 про демонтаж прибудови, самочинно зведеної до квартири у будинку, що знаходиться на земельній ділянці, яка належить до земель комунальної власності м. Львова, повинен розглядатися судом в порядку цивільного судочинства.
Позиція інших учасників справи 
10. У квітні та травні 2019 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу та доповнення до нього, у яких вона погодилася з висновком суду апеляційної інстанції щодо підвідомчості цього спору суду адміністративної юрисдикції, оскільки спір є публічно-правовим. 
Рух справи в суді касаційної інстанції
11. 25 березня 2019 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.  
12. 22 квітня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду призначив справу до судового розгляду. 
13. Відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
14. 15 травня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
15. Мотивував тим, що Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції. 
16. 05 червня 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла зазначену справу до провадження та призначила до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у письмовому провадженні).
Позиція Великої Палати Верховного Суду
17. Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
18. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
19. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
20. Відповідно до ч. 1 ст. 15 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та вирішення справи судом першої інстанції, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
21. Аналогічна норма закріплена  й у ч. 1 ст. 19 ЦПК України у редакції, чинній на час вирішення справи судом апеляційної інстанції.
22. Пункт 1 ч. 1 ст. 3  Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та вирішення справи судом першої інстанції, визначав термін «справа адміністративної юрисдикції» -  переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
23. Відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та вирішення справи судом першої інстанції, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб`єкта владних повноважень.
24. Так само вказано у п. 5 ч. 1 ст. 19  КАС України у редакції, чинній на час вирішення справи судом апеляційної інстанції,  юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
25. За змістом п. 5 ч. 4 ст. 50 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та вирішення справи судом першої інстанції громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, зокрема, в інших випадках, встановлених законом.
26. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації (п. 6 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
28. Контроль за дотриманням містобудівного законодавства є одним з головних напрямів містобудівної діяльності (абз. 14 ст. 2 Закону України «Про основи містобудування» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
29. Отже, здійснення вказаного контролю у сфері містобудівної діяльності повноважними органами є управлінською діяльністю.
30. Державний контроль у сфері містобудування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 24 Закону України «Про основи містобудування» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
31. Виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»  створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами (абз. 11 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
32. Виконавчі органи міських рад належать до уповноважених органів містобудування та архітектури (абз. 7 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин). Відповідно до ст. 9 цього ж Закону реконструкція об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
33. Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ч. 3 ст. 13 зазначеного Закону).
34. До відання виконавчих органів міських рад, зокрема, належать делеговані повноваження зі здійснення контролю за технічним станом, використанням та утриманням об`єктів нерухомого майна усіх форм власності (підп. 2 п. «б» ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), а також здійснення контролю за використанням житлового фонду (підп. 5 п. «б» вказаної статті).
35. Вказані делеговані повноваження конкретизовані у Житловому кодексі УРСР (далі - ЖК УРСР). Згідно з п. 1, 2 ч. 1 ст. 15 та ч. 1 ст. 30 цього Кодексу виконавчі органи міських рад у межах і в порядку, встановлених законодавством, на території міста, району в місті здійснюють державний контроль за використанням і схоронністю житлового фонду; керують житловим господарством, забезпечують належний технічний стан, капітальний і поточний ремонт житлового фонду, що є у віданні ради.
36. Такий державний контроль має завданням забезпечити додержання всіма суб`єктами, зокрема, правил користування житловим фондом і утримання його в технічно справному стані (ст. 29 ЖК УРСР).
37. Стаття 152 ЖК УРСР і пункт 1.4.1 Правил утримання жилих будинків і прибудинкових територій, затверджених наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства № 76 від 17 травня 2005 року, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, передбачають, що дозвіл на переобладнання і перепланування приміщень у жилих будинках видає виконавчий комітет місцевої ради відповідно до законодавства.
38. Отже, до компетенції виконавчих органів міських рад у сфері містобудування належать забезпечення в установленому законом порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації під час планування та забудови відповідних територій (підп. 3 («б») ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;абз.9 ч. 1 ст. 14 Закону України «Про основи містобудування» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
39. З питань делегованих повноважень, передбачених підп. «б» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчі органи сільських, селищних, міських рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (ч. 4 ст. 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
40. Апеляційним судом встановлено, що Залізнична районна адміністрація є виконавчим органом Львівської міської ради,  до компетенції якої належить розгляд та вжиття заходів реагування щодо фактів самочинного будівництва. 
41. 23 жовтня 2014 року Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради в межах наданих їй повноважень видала розпорядження № 698 про зобов`язання                       ОСОБА_1 , що мешкає у квартирі АДРЕСА_1 , у строк до 01 грудня 2014 року демонтувати прибудову розміром 1,50 х 5,00 м на цегляних опорах, самочинно зведену на землях комунальної власності міста. 
42. Вказане розпорядження не оскаржено, а повноваження Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради у цій частині не оспорюються.
43. Оскільки  ОСОБА_1 добровільно не виконала це розпорядження та не усунула допущених порушень, Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради як суб`єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій зі здійснення контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об`єктів житлового фонду будь-якої форми власностізвернулася до суду з позовом про зобов`язання відповідача демонтувати самочинно зведену прибудову. 
44. Указане свідчить про те, що спірні правовідносини у цій справі обумовлені реалізацією позивачем передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегованих повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин.
45. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає, що правовідносини у цій справі є публічно-правовими, а тому спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, як обґрунтовано встановив суд апеляційної інстанції. 
46. Аналогічна правова позиція вже висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 15 травня 2018 року у справі № 520/10754/14-ц (провадження                           № 14-108цс18), від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11 (провадження                  № 14-48цс18), від 11 квітня 2019 року у справі № 161/14920/16-а (провадження                            № 11-251апп18), від 22 квітня 2019 року у справі № 1527/14472/12 (провадження                       № 11-1456апп18), від 19 червня 2019 року у справі № 904/4713/18 (провадження                   № 12-63гс19) і підстав для відступу від такої правової позиції не вбачається.
47. Відповідно до ч. 1 ст. 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
48. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що постанова Апеляційного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року винесена з додержанням норм процесуального права, а тому відповідно до ч. 1 ст. 410 ЦПК України підлягає залишенню без змін, а касаційна скарга - без задоволення, оскільки наведені в ній доводи не спростовують висновків суду. 
Щодо судових витрат
49. З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду про залишення касаційної скарги без задоволення судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, покладаються на заявника.
Керуючись статтями 402-404, 410, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
П О С Т А Н О В И Л А:
Касаційну скаргу Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Апеляційного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року залишити без змін.
Постанова Великої Палати Верховного Суду набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                            О.С. Ткачук
Судді:                         Н.О. Антонюк                                               Л.М. Лобойко
Ю.Л. Власов                                                В.В. Пророк 
М.І. Гриців                                         Л.І. Рогач
Ж.М. Єленіна                                               О.М. Ситнік
О.С. Золотніков                                 В.Ю. Уркевич
О.Р. Кібенко                                                О.Г. Яновська
В.С. Князєв