ПОСТАНОВА
Іменем України

31 жовтня 2019 року 
м.Київ
справа №826/6673/17
провадження №К/9901/67631/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Саприкіної І.В., Стеценка С.Г.
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу 
за касаційною скаргою заступника прокурора Хмельницької області 
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.08.2018 (суддя Качур І.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2018 (головуючий суддя Безименна Н.В., судді Аліменко В.О., Кучма А.Ю.)
у справі №826/6673/17
за позовом заступника прокурора Хмельницької області
до Державної служби геології та надр України, 
третя особа: Аграрне товариство з обмеженою відповідальністю "Велес"
про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами,встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У травні 2017 року заступник прокурора Хмельницької області звернувся в інтересах держави до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Державної служби геології та надр України за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Аграрного товариства з обмеженою відповідальністю "Велес", в якій просив суд визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 12.08.2016 № 250 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами Аграрному товариству з обмеженою відповідальністю «Велес»; визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 18.11.2016 № 6155, яким Аграрному товариству з обмеженою відповідальністю «Велес» надано дозвіл на видобування сапонітових глин, придатних для виробництва борошна сапонітового «Сапокорм».
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.08.2018 позовну заяву залишено без розгляду.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2018 у справі №826/6673/17 ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.08.2018 залишено без змін.
4. Заступник прокурора Хмельницької області з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.08.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2018 у справі №826/6673/17 та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Ухвалою Верховного Суду від 17.12.2018 колегією суддів у складі: головуючого судді Гриціва М.І., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. було відкрито касаційне провадження у справі №826/6673/17.
У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду головуючого судді Гриціва М.І., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Саприкіної    І.В., Стеценка С.Г.
6. Від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення  без змін.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
7. Залишаючи позовну заяву без розгляду, суди першої та апеляційної інстанції керувались тим, що подаючи цей позов в інтересах держави, заступник прокурора Хмельницької області не зазначав про відсутність повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами у органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері охорони, геологічного вивчення та раціонального використання надр, та не довів відсутність таких органів, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з відповідним позовом.
8. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що Міністерство екології та природних ресурсів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері, зокрема, раціонального використання надр, та наділено повноваженнями видавати накази, які підлягають виконанню Державною службою геології та надр України, а впорядкування діяльності Державної служби геології та надр України шляхом прямої координації здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який, поміж іншого, розглядає звіти про усунення порушень і недоліків в роботі Державної служби геології та надр України.
Також суди попередніх інстанцій зазначили, що, враховуючи, що спеціальний дозвіл на користування надрами від 18.11.2016 №6155 виданий відповідачем щодо Варварівського родовища Ташківської ділянки, яка розташована в Славутицькому районі Хмельницької області, а тому Хмельницька обласна рада, як орган місцевого самоврядування, може захищати інтереси народу України в особі членів територіальної громади Хмельницької області.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
9. Касаційна скарга мотивована порушенням судами попередніх інстанцій ст. 13, 19, 116,           131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 242, 244 КАС України.
10. Скаржник зазначає про те, що при поданні позовної заяви заступником прокурора Хмельницької області у повній мірі виконано вимоги ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а також Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі           №3-рп/99, зокрема, визначено, з посиланням на законодавство, підстави подання позову, вказано, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовано необхідність їх захисту та зазначено, що орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пред`являти позов щодо визнання протиправними та скасування наказів про надання спеціальних дозволів на користування надрами, а також визнання протиправними та скасування спеціальних дозволів, виданих на їх підставі), в даному випадку відсутній, а орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (здійснювати державний контроль у сфері охорони та використання надр), є відповідачем у справі. Відтак, відсутні підстави для надіслання заступником прокурора Хмельницької області до вказаних вище органів попереднього повідомлення про намір звернутися з позовом до суду.
11. У відзиві на касаційну скаргу третя особа посилається на те, що заступником прокурора Хмельницької області не доведено, що Державна служба геології та надр не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.
ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
13. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
14. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
15. З урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
16. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
За приписами ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. 
17. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Зазначені висновки Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону "Про прокуратуру". Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко невизначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. 
18. Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17.
19. Верховний Суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.
20. У цій справі заступник прокурора Хмельницької області обґрунтовує інтереси держави тим, що видача Держгеонадрами України спеціального дозволу на користування надрами була здійснена без відповідних правових підстав та всупереч установленому законом порядку, чим фактично порушено право власності Українського народу на надра, підірвано авторитет держави у цій сфері, яка відповідно до Конституції України забезпечує неухильне дотримання органами державної влади та органами місцевого самоврядування їх посадовими особами норм чинного законодавства під час здійснення своїх повноважень.
Крім того, на думку позивача, видача Держгеонадрами України спецдозволу без проведення відповідного аукціону призвела до неотримання державою грошових коштів у тому розмірі та обсязі, на які б держава могла розраховувати у разі проведення такого аукціону.
21. Статтею 11 Кодексу України про надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.
Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені ст.ст. 60, 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.        
22. У п. 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32 вказано, що Центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).
Міністерство екології та природних ресурсів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері, зокрема, раціонального використання надр та наділено повноваженнями видавати накази, які підлягають виконанню Державною службою геології та надр України, а впорядкування діяльності Державної служби геології та надр України шляхом прямої координації здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який, поміж іншого, розглядає звіти про усунення порушень і недоліків в роботі Державної служби геології та надр України.
23. Суди попередніх інстанцій з`ясували, що заступник прокурора Хмельницької області не надав доказів на підтвердження звернення до Кабінету Міністрів України та Міністерства екології та природних ресурсів України, як до головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, в особі Міністра екології та природних ресурсів України, з метою врегулювання питання щодо можливих порушень в діяльності Державної служби геології та надр України при видачі наказу від 12.08.2016 №250 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами Аграрним товариством з обмеженою відповідальністю «Велес» від 18.11.2016 №6155.
24. У свою чергу, у цій справі необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, однак, з огляду на вказані вище приписи законодавства, такі твердження є помилковими, а отже й передбачені КАС України і Законом України «Про прокуратуру» підстави для подання цього позову у заступника прокурора Хмельницької області не виникли, про що правильно зазначили й суди попередніх інстанцій.
В доповнення зазначеного висновку колегія суддів зазначає, що, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, Мінприроди, і можуть бути здійснені не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та КАС у редакції, чинній на момент подання позову, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.10.2019 у справі №0640/4292/18.
25. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, колегія суддів Верховного Суду вважає, що прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 10.04.2019 у справі №813/661/17.
26. Верховний Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача щодо надання дозволу, що оскаржується (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність надання оскаржуваного дозволу, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірена за позовом належного позивача.
27. Відповідно до останнього речення ч. 4 ст. 53 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених ст. 169 цього Кодексу.
28. У ст. 169 КАС України  передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком, з огляду на відсутність прямо передбачених підстав для здійснення представництва інтересів держави, є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (ст. 7 КАС України).
Отже, висновок судів попередніх інстанцій про залишення позовної заяви без розгляду є законним та обґрунтованим.
Доводи касаційної скарги є необґрунтованими та спростовуються вищенаведеними висновками Верховного Суду з посиланням на сталу судову практику у аналогічних правовідносинах.
29. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
30. Таким чином, оскільки при ухваленні ухвал суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального права, тому Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
31. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника прокурора Хмельницької області залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.08.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2018 у справі №826/6673/17 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров
Суддя                                                                                                    І.В. Саприкіна
Суддя                                                                                                    С.Г. Стеценко