ПОСТАНОВА
Іменем України

02 жовтня 2019 року 
Київ
справа №813/2655/18
адміністративне провадження №К/9901/18022/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С. Г.,
суддів Рибачука А. І., Стрелець Т. Г.,
розглянувши у судовому засіданні адміністративну справу за позовом Громадської організації "Ветеранська спілка воїнів АТО" до Пустомитівської районної ради Львівської області про визнання протиправним і скасування рішення, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Пустомитівської міської ради Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 (головуючий суддя Гавдик З. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2019 (головуючий суддя Сеник Р. П., судді: Попко Я. С., Хобор Р. Б.),

В С Т А Н О В И В:

І. Короткий зміст позовних вимог

1.          У червні 2018 року Громадська організація "Ветеранська спілка воїнів АТО" (далі - позивач) звернулася з позовом до Пустомитівської районної ради Львівської області (далі - Районна рада, відповідач), в якому просила: визнати протиправним та скасувати рішення Пустомитівської районної ради Львівської області від 22.12.2017 №422 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі села Наварія Пустомитівської міської ради Пустомитівського району Львівської області» (далі - спірне рішення).

2.          Вимоги позовної заяви обґрунтовувались тим, що спірним рішенням відповідача до меж с. Наварія були включені земельні ділянки державної власності, дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення яких були надані Львівською обласною державною адміністрацією членам Громадської організації "Ветеранська спілка воїнів АТО", що призвело до порушення їх прав та інтересів. При цьому, Районна рада, на думку позивача, ухвалюючи спірне рішення, вийшла за межі наданих їй повноважень.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3.          Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 05.11.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2019, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано спірне рішення Районної ради в частині включення в межі села Наварія земельних ділянок загальною площею 9,20 га, на які розпорядженнями голови Львівської обласної державної адміністрації (далі - Львівська ОДА) від 11.12.2017 №1219/0/5-17 та від 09.02.2018 121/0/5-18 членам Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО» було надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва громадянам згідно з додатком. В іншій частині позовних вимог - відмовлено.

4.          Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що спірним рішенням були порушені права позивачів в частині включення у межі села Наварія земельних ділянок загальною площею 9,20 га, на які відповідними розпорядженнями голови Львівської ОДА членам Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО» було надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва громадянам згідно з додатком (далі - спірні земельні ділянки).

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

5.          Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, Пустомитівська міська рада Львівської області (далі - Міська рада) подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову.

6.          Аргументуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції, в порушення вимог пункту 4 частини третьої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не скасував рішення суду першої інстанції, яке, на думку заявника, стосується прав, свобод, інтересів Міської ради, яка, однак, не була залучена до участі у справі.

7.          Міська рада посилається й на те, що її рішенням від 21.02.2017 №505 було затверджено генеральний план села Наварія і саме цей містобудівний документ, а не спірне рішення, визначає функціональне призначення територій (земель) вказаного населеного пункту, а тому є обставиною, яка, згідно з частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) унеможливлює надання земельної ділянки у власність громадянина, в тому числі членам Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО».

8.          Також, у касаційній скарзі наведені мотиви стосовно того, що суд, вирішуючи цей спір, не застосував положень статей 173, 174 ЗК України, а також не встановив усіх обставин справи, які мають значення для правильного її вирішення, а тому це, на думку Міської ради, призвело до ухвалення судом першої інстанції незаконного рішення, яке помилково не було скасовано судом апеляційної інстанції.

9.          Окрім цього, скаржник звертає увагу на те, що розпорядження Львівської ОДА від 09.02.2018 121/0/5-18, яким членам Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО» було надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва, видано вже після прийняття спірного рішення у цій справі, а відтак не може братись до уваги як доказ у межах цієї справи. Поряд із цим суди, на переконання Міської ради, не дослідили наявні у матеріалах справи проект землеустрою щодо встановлення (зміни) межі села Наварія і документи стосовно його погодження органами державної влади, позитивного висновку державної землевпорядної експертизи, а також наукового висновку щодо встановлення типу природоохоронного комплексу на земельній ділянці в межах водоохоронної зони технічної водойми Щирецького водосховища, що є доказом неможливості виділення земельних ділянок для дачного будівництва в певних межах від озера Наварія.

10.          Насамкінець, у касаційній скарзі акцентована увага на тому, що суди, в порушення вимог норм процесуального права, не витребували доказів стосовно перебування спірних земельних ділянок у постійному користуванні ЛМКП «Львівтеплоенерго», а відтак належності цих земель до комунальної власності.

11.          Як підставу для скасування оскаржуваних судових рішень скаржник, також, посилається на те, що Громадська організація «Ветеранська спілка воїнів АТО» не є належним позивачем і не мала передбаченого законом права на звернення до суду з цим позовом за захистом прав своїх членів, а спірне рішення органу місцевого самоврядування є ненормативним актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, тобто затвердженням проекту землеустрою, тому не може бути визнано протиправним і скасовано в судовому порядку.  

12.          У надісланих до Верховного Суду письмових поясненнях позивач, повторюючи доводи, викладені у позовній заяві, проти вимог і доводів касаційної скарги заперечив, оскільки вважає оскаржувані судові рішення законними та обґрунтованими, а тому просить залишити їх без змін.

ІV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

13.          У червні 2019 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована зазначена касаційна скарга.

14.          Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді (судді - доповідача) Стеценка С. Г., суддів Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.

15.          Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

16.          Ухвалою Верховного Суду від 17.09.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і постановлено здійснювати такий в судовому засіданні 02.10.2019 о 14:30 годині.

17.          У зв`язку з відрядженням та подальшою відпусткою судді Тацій Л. В., на підставі службової записки судді-доповідача та розпорядження заступника керівника апарату Верховного суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Стрелець Т. Г.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

18.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до Державного акта про право користування землею, зареєстрованого 1987 року в Книзі записів державних актів на право користування землею за №357, землекористувачем земельної ділянки, площею 206,4 га, озера Наварія, закріпленої в безстрокове та безоплатне користування, є Львівське підприємство теплових мереж ВО «Львівенерго».

19.          Рішенням Пустомитівської міської ради №505 від 21.03.2017 «Про затвердження містобудівної документації «Генеральний план села Наварія Пустомитівського району Львівської області» затверджено генеральний план.

20.          Розпорядженнями Львівської ОДА від 11.12.2017 №1219/0/5-17 та від 09.02.2018 121/0/5-18 членам Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО» було надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва, які перебувають у межах земельної ділянки, площею 206,4 га, землекористувачем якої є ЛМКП «Львівтеплоенерго».

21.          Спірним рішенням Пустомитівської районної ради Львівської області затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) межі села Наварія Пустомитівської міської ради Пустомитівського району.

22.          Відповідно до вказаного рішення, названі вище земельні ділянки увійшли до меж села Наварія.

23.           12.04.2018 відомості про зміну меж внесено до Державного земельного кадастру.

VI. Позиція Верховного Суду

24.          Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25.          Основний Закон України у статтях 13, 14, також, визначає, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

26.          Наведеним приписам Конституції України кореспондує стаття 1 ЗК України, якою передбачено, що земля - основне національне багатство. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується.

27.          За змістом частини першої статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

28.          Зокрема, статтею 40 закріплено право громадян України на передачу за рішенням, в тому числі, органів виконавчої влади безоплатно у власність земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом.

29.          Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності визначає стаття 116 ЗК України, частинами першою, другою якої передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

30.          Питання, пов`язані з повноваженнями органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування, врегульовані статтею 122 ЗК України, за правилами частини п`ятої якої, обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

31.          Повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин визначені й статтею 17 ЗК України, згідно з пунктом а) частини першої якої до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

32.          Вказані законодавчі приписи перекликаються з положеннями Закону України від 09.04.1999 №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон №586-XIV), відповідно до преамбули якого цей Закон визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.

33.          У розумінні статті 1 Закону №586-XIV (місцеві державні адміністрації та їх місце в системі органів виконавчої влади) виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. 

34.          Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. 

35.          Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

36.          Обсяг повноважень в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля наведено й у статті 21 Закону №586-XIV, яка наділяє місцеві державні адміністрації правом розпоряджається землями державної власності відповідно до закону (пункт 2 частини першої цієї статті).

37.          Як встановили суди при розгляді цієї справи, спірні земельні ділянки є землями державної власності і станом, як на день прийняття спірного рішення, так і на час звернення до суду з цим позовом, не були передані у комунальну власність.

38.          З наведеного вбачається, що громадяни України, які, у даному випадку, є членами Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО», мають гарантоване Конституцією і законами України право на передачу їм безоплатно у власність земельних ділянок за рахунок земель державної власності, розпорядження якими здійснюють місцеві державні адміністрації, до яких, згідно Закону №586-XIV, належить й Львівська ОДА.

39.          Саме в межах процедури реалізації права на землю членами Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО» та на підставі повноважень, визначених названими правовими нормами законодавства, Львівська ОДА видала розпорядження, якими надала дозвіл на розробку відповідних проектів землеустрою.

40.          Видані головою Львівської ОДА розпорядження незаконними та (або) нечинними не визнавались, не скасовані, а тому є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами, як це передбачено частиною другою статті 6 Закону №586-XIV.

41.          Законність виданих Львівською ОДА розпоряджень щодо спірних земельних ділянок не входить до предмету доказування й у межах цього спору.

42.          В той же час, за змістом частин першої, восьмої статті 46 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №858-IV) для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

43.          Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.

44.          Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

45.          Крім того, згідно з положеннями частини четвертої статті 173 ЗК України землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

46.          Разом з тим, Районна рада, приймаючи спірне рішення, не врахувала інтересів власника земельних ділянок, які перебувають у державній власності та стосовно яких розпочато процедуру передачі їх у власність громадянам для індивідуального дачного будівництва.

47.          Включення спірних земельних ділянок державної власності в межі села Наварія зумовлює їх передачу у комунальну власність й фактично унеможливлює подальшу реалізацію громадянами України - членами Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО» наданого їм Конституцією і законами України права на землю, що, безумовно, може бути предметом судового захисту.

48.          Стосовно доводів скаржника щодо відсутності у Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО» права на звернення до суду з цим позовом колегія суддів зазначає таке.

49.          Статтею 36 Конституції України передбачено право громадян України на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.

50.          Правові та організаційні засади реалізації права на свободу об`єднання, гарантованого Конституцією України та міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, порядок утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об`єднань визначає Закон України від 22.03.2012 №4572-VI «Про громадські об`єднання» (далі - Закон №4572-VI).

51.          Права громадських об`єднань вказані у статті 21 названого вище Закону, пунктом 2 частини першої якої встановлено, що для здійснення своєї мети (цілей) громадське об`єднання має право звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами.

52.          В свою чергу, за правилами частини першої статті 20 Закону України від 22.10.1993 №3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - Закон №3551-XII) громадські організації та інші об`єднання ветеранів війни в межах своїх повноважень сприяють розробленню рішень органами законодавчої і виконавчої влади, представляють і захищають законні інтереси своїх членів у державних органах і громадських організаціях, здійснюють інші повноваження, передбачені законодавством України про об`єднання громадян.

53.          З наявної у матеріалах справи і дослідженої судами копії Статуту Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО» Пустомитівського районного округу (далі - Статут) вбачається, що головною метою діяльності Організації є захист прав і свобод, привернення уваги органів державної влади, інших державних та недержавних структур та громадськості до проблем військовослужбовців, їхніх родин, сприяння консолідації і координації зусиль військовослужбовців , добровольців, учасників бойових дій, учасників антитерористичної організації, інвалідів бойових дій та АТО, сімей загиблих для більш ефективного використання наявних можливостей у забезпеченні захисту своїх, зокрема, соціальних прав, сприяння у наданні оздоровчої, медичної, освітньої, психологічної, моральної та матеріальної допомоги членам Організації, в межах, що не суперечить законодавству (пункт 2.1 Статуту).

54.          Колегія суддів враховує приписи пункту 14 частини першої статті 12 Закону №3551-XII, який встановлює право на першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва як соціальну пільгу учасників бойових дій та осіб, прирівняних до них.

55.          Вирішуючи цей спір, аналізували суди й пункт 2.2 Статуту, згідно з яким, одним з напрямків діяльності громадської організації є представництво та захист інтересів своїх членів в органах державної влади та органах самоврядування, військових підрозділах, правоохоронних органах, судах, прокуратурі, СБУ підприємствах, установах, організаціях, закладах усіх форм власності, пенсійних органах.

56.          Зміст зазначених положень законодавства і відповідних пунктів Статуту дає колегії суддів підстави вважати правильним висновок судів попередніх інстанцій про наявність у Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО» права на захист своїх членів у суді, а відтак і на звернення до суду з цим адміністративним позовом.

57.          Колегія суддів відхиляє й доводи Міської ради стосовно того, що спірне рішення вичерпало свою дію фактом затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Наварія, а тому не може бути предметом оскарження у суді.

58.          Так, згідно з частиною дев`ятою статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

59.          Частиною десятою цієї ж статті Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

60.          Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органу місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

61.          Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

62.          Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97 ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

63.          Окрім цього, в Рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. 

64.          Отже, ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання, однак це не виключає можливість оскарження останніх зацікавленими особами у судовому порядку з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України в разі порушення їх прав, свобод та охоронюваних законом інтересів.

65.          Стосовно аргументів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції вимог пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України, що полягає у не скасуванні рішення суду першої інстанції, яке, на думку скаржника, стосується прав, свобод, інтересів Міської ради, яка, однак, не була залучена до участі у справі, колегія суддів зазначає таке.

66.          Зазначеною вище нормою КАС України передбачено, що порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

67.          При цьому, касаційний суд вважає за необхідне зазначити, що у справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої  статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити  Конституціїі законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. <...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

68.          Отже, застосовуючи процесуальне повноваження, передбачене пунктом 4 частини третьої статті 317 КАС України, суд повинен достеменно переконатись, що вплив судового рішення на права, свободи, інтереси та (або) обов`язки певної особи, яка не була залучена до участі у справі, має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені її права чи інтереси.

69.          Водночас, апеляційний суд, проаналізувавши зазначені Пустомитівською міською радою Львівської області доводи, не знайшов підстав для обов`язкового скасування рішення суду першої інстанції і з таким висновком погоджується й колегія суддів Касаційного адміністративного суду.

70.          Верховний суд наголошує, що за визначенням статті 2 Закону №280/97 ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. 

71.          Частиною другою цієї ж статті встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

72.          Територіальною громадою, у розумінні статті 1 цього ж Закону, є - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр

73.          Правовий статус рад як представницьких органів місцевого самоврядування визначає статті 10 Закону №280/97 ВР й у частинах першій, другій вказує на те, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

74.          Відтак, Пустомитівська міська рада Пустомитівського району Львівської області є представницьким органом місцевого самоврядування, яка, насамперед, представляє інтереси територіальної громади міста Пустомити, тоді як спірні земельні ділянки, як встановлено судами попередніх інстанцій, знаходяться за межами цієї адміністративно - територіально одиниці та є землями державної власності, що підтверджується матеріалами справи.

75.          Підсумовуючи вказане, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що, у даному випадку, відсутні підстави для застосування, при апеляційному перегляді справи, пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України.

76.          Ураховуючи викладене, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах вимог і доводів касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про те, що такі є законним та обґрунтованим й не підлягають скасуванню, оскільки спір вирішено у відповідності з нормами матеріального права при дотриманні норм процесуального права, повно і всебічно з`ясовані обставини справи з наданням оцінки всім аргументам її учасників.

77.          Решта ж доводів касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовує.

78.          При цьому, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

79.          Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

80.          Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

81.          За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

82.          Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356  КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

83.          Касаційну скаргу Пустомитівської міської ради Львівської області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2019 - без змін.

84.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,
А. І. Рибачук,
Т. Г. Стрелець,
Судді Верховного Суду