П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
11 вересня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 826/1773/18
Провадження № 11-68апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства «Легатто» (далі - ПП «Легатто») на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2018 року (судді Епель О. В., Губська Л. В., Степанюк А. Г.) у справі № 826/1773/18 за позовом ПП «Легатто» до виконавчого комітету Охтирської міської ради (далі - Виконком, Міськрада відповідно) про визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.                 У січні 2018 року ПП «Легатто» звернулося до суду з позовом до Виконкому, у якому просило визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 20 грудня 2017 року № 201 в частині затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 15 листопада 2017 року № 02/09/17.
2.                 На обґрунтування позову ПП «Легатто» зазначило, що 20 грудня 2017 року Виконком прийняв оскаржуване рішення, відповідно до якого позивачу заявлено вимогу про сплату збитків на суму 10 тис. 215 грн 87 коп. На думку позивача, спірне рішення є незаконним у зв`язку з тим, що він є власником нежитлового приміщення №  27, розташованого за адресою: Сумська обл., м. Охтирка, пл. Леніна (Успенська ), 3, а земельна ділянка, на якій розташоване вказане нежитлове приміщення, не передавалась позивачу ані у власність, ані в користування. Управління цією земельною ділянкою здійснює Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Елітний 3», а позивач лише використовує вказане приміщення у своїй господарській діяльності.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3.                 Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 20 липня 2018 року позов задовольнив: визнав протиправним і скасував рішення Виконкому від 20 грудня 2017 року № 201 в частині затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 15 листопада 2017 року № 02-09/17.
4.                 Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 07 листопада 2018 року скасував рішення суду першої інстанції, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). 
5.                 Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що оскільки позовні вимоги ПП «Легатто» спрямовані не на статусні та/або процедурні повноваження органу місцевого самоврядування, а на правомірність визначення йому збитків цим органом як розпорядником (власником) об`єктів комунальної власності, то в основу спору покладені господарські відносини власності, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється.Суд зазначив, що цей спір підлягає вирішенню за правилами Господарського процесуального кодексу України.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.                 Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, ПП «Легатто» подало касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначило, щовказана справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки суть спірних відносин полягає у неправомірному здійсненні відповідачем владних повноважень, що призвело до порушення прав позивача як платника податків та загальнообов`язкових платежів.
7.                 У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
Позиція інших учасників справи
8.                 У відзиві на касаційну скаргу представник відповідача вказав, що вважає вимоги касаційної скарги необґрунтованими й такими, що не підлягають задоволенню. 
Рух касаційної скарги
9.                 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 грудня 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 24 січня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
10.             Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 січня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Саприкіній І. В.
11.             Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 12 лютого 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 4 частини першої статті 345 КАС України.
12.             31 травня 2019 року згідно з розпорядженням керівника апарату Верховного Суду № 10/0/30-19, виданого на підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 «Про дострокове вибуття судді Саприкіної І. В. зі складу Великої Палати Верховного Суду», відповідно до підпункту 2.3.50 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30, та пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
13.             Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Золотнікову О. С.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
14.             Відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців одним із видів економічної діяльності ПП «Легатто» є надання в оренду й експлуатація власного чи орендованого нерухомого майна.
15.             Згідно зі свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 15 листопада 2010 року позивачу належить на праві приватної власності із часткою 1/1 нежитлове приміщення (аптека) загальною площею 77,0 кв. м, що розташоване за адресою: Сумська обл., м. Охтирка, пл . Леніна, 3. Це приміщення відповідно до договору оренди нежитлового приміщення від 01 грудня 2016 року № 01/12/16/4 передано у строкове платне користування Товариству з обмеженою відповідальністю «Чернігівська фармацевтична компанія».
16.             Рішенням Виконкому від 20 грудня 2017 року № 201 затверджено акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 15 листопада 2017 року № 02/09/17, підставою якого зазначено недоотримання доходів територіальною громадою за час фактичного користування ПП «Легатто» земельною ділянкою площею 0,0118 га (3/100 від 0,3459 га), що розташована за вказаною вище адресою, та зобов`язано позивача відшкодувати визначені збитки в розмірі 10 тис. 215 грн 87 коп. не пізніше одного місяця з дня прийняття рішення.
17.             Вважаючи вказане рішення відповідача протиправним, ПП «Легатто» звернулося до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
18.             Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
19.             Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20.             На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
21.             Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. 
22.             Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
23.             Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
24.             Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
25.             Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
26.             Відповідно до частини першої статті 5 КАС Україникожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
27.             Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
28.             Як убачається з матеріалів справи, ПП «Легатто» обґрунтувало свої вимоги тим, що рішення відповідача про затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі є протиправним, оскільки не відповідає нормам чинного законодавства, зокрема прийнято з порушенням статті 157 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та вимог Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 (далі - Порядок). Крім того, позивач зазначив, що він не користується земельною ділянкою, розташованою за адресою: Сумська обл., м. Охтирка, пл. Леніна (Успенська ), 3, оскільки вона не передавалась позивачу ані у власність, ані в користування, а відтак у відповідача відсутні підстави стверджувати, що позивач завдав збитків власнику землі (територіальній громаді м. Охтирки) у вигляді безпідставного використання земельної ділянки.
29.             У частині другій статті 19 Конституції Українивизначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30.             Частиною третьою статті 157 ЗК Українивстановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам установлюється Кабінетом Міністрів України.
31.             За змістом пункту 2 Порядку розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
32.             Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку, що Виконком, вважаючи, що ПП «Легатто» завдало власнику земельної ділянки (територіальній громаді м. Охтирки) збитки у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.
33.             Оспорюваним рішенням Виконкому, зокрема, затверджено акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, розмір збитків, завданих ПП «Легатто» внаслідок користування земельною ділянкою, а також доручено відділу земельних відносин Міськради підготувати позовну заяву до суду про відшкодування збитків субєктом господарювання у разі несплати ним у місячний термін з дня прийняття спірного рішення збитків, визначених актом. 
34.             Таким чином, повноваження Виконкому у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, а стосовно відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. 
35.             Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржуване рішення Виконкому не створює жодних правових наслідків для ПП «Легатто», а тому не може порушувати його права чи інтереси, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
36.             Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15-а (провадження № 11-1154апп18), від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17 (провадження № 11-985апп18) та від 03 липня 2019 року у справі № 823/2491/18 (провадження № 11-331апп19).
37.             З урахуванням викладеного висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження в адміністративній справі є правильним.
38.             Разом з цим суд апеляційної інстанції помилково зазначив, що цей спір підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.
39.             Як зазначено вище, оскаржуване ПП «Легатто» рішення Виконкому від 20 грудня 2017 року № 201 на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого рішення не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
40.             Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним і скасування рішення Виконкому про затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих унаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
41.             При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що в разі незгоди позивача з рішенням Виконкому про затвердження акта з визначення збитків власнику землі та невиконання в добровільному порядку цього рішення орган місцевого самоврядування має право звернутися до господарського суду з позовом до ПП «Легатто» про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову Виконкому буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі.
42.             У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
43.             З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що спір у цій справі не може бути розглянутий у порядку адміністративного судочинства, а тому правильно закрив провадження. Однак висновок з посиланням на правову позицію Верховного Суду про те, що заявлені позивачем вимоги можуть бути розглянуті в порядку господарського судочинства, є помилковим.
44.             Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС Українисуд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
45.             Згідно із частинами першою та четвертою статті 351 КАС Українипідставою для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
46.             Оскільки у цій справі суд апеляційної інстанції ухвалив правильне по суті рішення, однак з помилковим застосуванням норм процесуального права, то касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, а постанова апеляційного суду - зміні в мотивувальній частині.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Приватного підприємства «Легатто» задовольнити частково. 
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2018 року змінити.
3. Виключити з мотивувальної частини постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2018 року посилання на те, що спір у цій справі підлягає вирішенню за правилами Господарського процесуального кодексу України.
4. В іншій частині постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков
Судді:                               Н. О. Антонюк                                                        Л. М. Лобойко
                                               Т. О. Анцупова                                                       Н. П. Лященко
                                               С. В. Бакуліна                                                         О. Б. Прокопенко
                                               В. В. Британчук                                                     В. В. Пророк
                                               Ю. Л. Власов                                                           Л. І. Рогач
                                               М. І. Гриців                                                              О. М. Ситнік
                                               Д. А. Гудима                                                                       О. С. Ткачук
                                               Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич
                                               О. Р. Кібенко                                                                       О. Г. Яновська
                                               В. С. Князєв