ПОСТАНОВА
Іменем України

17 вересня 2019 року 
Київ
справа №821/3929/14
касаційне провадження №К/9901/5397/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Бившевої Л.І.,
суддів: Шипуліної Т.М.,  Хохуляка В.В., 
розглянув у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області (далі - Інспекція) на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 14.10.2014 (суддя - Василяка Д.К.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.02.2015 (головуючий суддя - Вербицька Н.В., судді - Яковлев Ю.В., Запорожан Д.В.) у справі за позовом Нововоронцовської районної державної лікарні ветеринарної медицини (далі - Лікарня) до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

У вересні 2014 року Лікарня звернулась до суду із позовом до Інспекції, у якому просила скасувати пункти 2-6 вимоги Інспекції від 11.08.2014 № 21-07-14-14/4724 «Про усунення порушень» та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 07.08.2014 № 21-07-14-14/4674.

На обґрунтування зазначених позовних вимог Лікарня послалася на те, що: Лікарнею проведено використання коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати лаборанту, який згідно штатного розпису утримувався за рахунок загального фонду кошторису та виконував роботу по проведенню лабораторних досліджень, приготування реактивів, робочих розчинів, за які надходили грошові кошти до спеціального фонду кошторису ветеринарної лікарні;  лаборант ветеринарної медицини згідно штатного розпису працює у складі лабораторії ветеринарно-санітарної експертизи на ринку, яка є структурним підрозділом Лікарні; планування витрат загального та спеціального фонду кошторису на виплату заробітної плати та нарахування на заробітну плату Лікарнею проводиться у відповідності до  статті 13 Бюджетного кодексу України; посилання Інспекції на те, що штатні посади ветеринарних спеціалістів, які надають платні послуги, повинні утримуватись за рахунок лише коштів спеціального фонду, є необґрунтованими; доводи Інспекції про те, що Лікарнею необґрунтовано нараховано та виплачено заробітну плату фельдшерам ветеринарної медицини за період з 01.01.2011 по 01.03.2014 у сумі 14247,81 грн. є помилковими, оскільки було встановлено тарифні розряди іншим працівникам, які обіймають посади лікарів ветеринарної медицини, але мають при цьому освіту з кваліфікацією «Ветеринарний фельдшер»; між Лікарнею та працівником ОСОБА_1 було укладено угоду на засадах підвищеної оплати праці як водію 1 класу, незважаючи на те, що таких необхідних кваліфікаційних вимог у останнього не було, але оскільки з вказаним працівником трудовий договір припинено, то позивач вважає, що вимога здійснити утримання суми вже з виплаченої заробітної плати в розмірі 5750,00    грн. є неприпустимою.

Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 14.10.2014 позов задовольнив частково: визнав протиправним та скасував пункт 2 вимоги Інспекції від 11.08.2014 № 21-07-14-14/4724 «Про усунення порушень» та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 07.08.2014 № 21-07-14-14/4674; у задоволенні решти позовних вимог відмовив. 

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що витрачання бюджетних коштів на виплату заробітної плати лаборантам та ветсанітарам Лікарнею здійснювалось відповідно до бюджетних асигнувань та напрямків їх використання, з урахуванням того, що Лікарнею були складені та затверджені в установленому порядку штатні розписи на відповідні роки, у яких передбачено посади лаборантів та ветсанітарів, які утримуються за рахунок коштів загального фонду, тоді як ревізією не було виявлено порушень щодо дотримання Лікарнею законодавство при складанні, розгляді і затвердженні кошторисів при складанні штатних розписів на 2011-2014 роки, що підтверджується змістом акту ревізії від 23.06.2014 № 07-18-31.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 19.02.2015 змінив рішення суду першої інстанції щодо підстав для відмови у позові; в іншій частині рішення суду залишив без змін.

Змінюючи рішення щодо підстав для відмови у позові, суд апеляційної інстанції виходив з того, що при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. В решті суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції

Інспекція оскаржила рішення судів першої та апеляційної інстанцій до Вищого адміністративного суду України, який ухвалою від 10.03.2015 відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції. 

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник вказує на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, оскільки суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що: видатки на оплату штатним працівникам державної лікарні ветеринарної медицини здійснюється за рахунок видатків на ці витрати загального фонду кошторису та видатків на оплату праці спеціального фонду в розмірі, який не забезпечений коштами загального фонду; відповідно до статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими до виконання службовими особами об`єктів, що контролюються».  

Лікарня не скористалась своїм процесуальним правом на подання відзиву на касаційну скаргу.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13.09.2019 прийняв касаційну скаргу Інспекції  до провадження, закінчив підготовку справи до касаційного розгляду та призначив справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 17.09.2019.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду перевірив наведені у касаційній скарзі доводи та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Суди попередніх інстанцій встановили, що за результатами проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Лікарні за період з 01.01.2011 по 01.03.2014 Інспекцією був складений акт № 07-17/33 від 07.07.2014, в якому зазначено про наявність порушень Лікарнею вимог частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України, пункту 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 228 від 28.02.2002, у зв`язку з тим, що: за період, який перевірявся, Лікарнею було проведено використання коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати працівників лабораторії ветеринарної медицини, які мають здійснюватись зі спеціального фонду бюджету; виявлено факти завищення тарифних розрядів та посадових окладів; Лікарнею невірно встановлена надбавка за класність (кваліфікацію) водію та виплачена заробітна плата в сумі 4536,55 грн. та, як наслідок, зайво перераховано внески до цільових фондів в сумі 1646,77 грн.; наслідок незвернення Лікарнею до суду у період з грудня 2008 року по грудень 2011 року щодо стягнення дебіторської заборгованості Лікарнею пропущено терміни позовної давності та втрачено можливість повернення довгострокової дебіторської заборгованості за надані послуги з проведення досліджень в сумі 5750,00 грн.; в ході проведення ревізії встановлено 4 випадки списання пального на автомобіль ВАЗ 210990, використання якого здійснювалось не на виконання функцій установи, внаслідок чого Лікарнею за рахунок коштів державного бюджету покрито витрати сторонньої юридичної особи на загальну суму 882,36 грн.

11.08.2014р. на підставі акту ревізії Інспекцією прийнято вимогу № 21-07-14-14/4724 «Про усунення  порушень», якою Лікарню зобов`язано, зокрема: вжити заходи щодо зменшення бюджетних асигнувань загального фонду кошторису Лікарні за кодом програмної класифікації видатків 2802030 «Організація і регулювання діяльності установ в системі Державної ветеринарної та фіто санітарної служби України» на суму 42178,17 грн., у разі недостатності невикористаних бюджетних асигнувань врахувати обсяг бюджетних асигнувань на наступні бюджетні періоди в сторону зменшення планових граничних обсягів видатків на відповідну суму (пункт 2); утримати з осіб, яким виплачено зайво нараховану заробітну плату, кошти в сумі 14247,81 грн.; провести перерахунок та відповідну взаємозвірку щодо суми єдиного соціального внеску та повернути зайво сплачені кошти в сумі 5171,95грн. (пункт 3); утримати з особи, якій безпідставно виплачено заробітну плату, кошти в сумі 4536,55грн.; провести перерахунок та відповідну взаємозвірку щодо суми єдиного соціального внеску та повернути зайво сплачені кошти в сумі 1646,77грн. (пункт 4); відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість в сумі 5750 грн.; провести претензійно-позовну роботу та забезпечити стягнення коштів в сумі 5750грн. (пункт 5); відобразити    в бухгалтерському обліку заборгованість перед Управлінням ветеринарної медицини у Нововоронцовському районі у сумі 882,36 грн.; стягнути з Управління ветеринарної медицини у Нововоронцовському районі кошти на загальну суму 882,36 грн. (пункт 6).

Також 07.08.2014 Інспекцією було прийняте попередження № 21-07-14-14/4674 «Про неналежне виконання бюджетного законодавства».

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Відповідно до пунктів 1, 7, 10, 13 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Пунктом 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011, встановлено, що Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до підпункту 4 пункту 4 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011, Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з пунктами 15, 21 пункту 6 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011, Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Аналіз наведених правових норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З огляду на викладене, Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду дійшов висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

У справі, яка розглядається, Інспекція пред`явила вимогу про усунення виявлених порушень та недоліків, виявлених під час ревізії Лікарні. При цьому оскаржувана вимога Інспекції вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічний висновок щодо застосування норм матеріального права міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду України від 27.01.2015 у справі № 21-436а14.

За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли неправомірного висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог, з огляду на що ухвалені у даній справі судові рішення підлягають скасуванню із ухваленням нового рішення про відмову задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній з 15.12.2017) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи зазначене, касаційна скарга Інспекції підлягає задоволенню, а постанова Херсонського окружного адміністративного суду від 14.10.2014 та постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.02.2015 підлягають скасуванню із ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. 

Керуючись п. 3 ч. 1 ст. 349, ч. 1 ст. 351, ч.ч. 1, 5 ст. 355, ст.ст. 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області задовольнити.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 14.10.2014 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.02.2015  скасувати і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. 

...........................

...........................

...........................

Л.І. Бившева
Т.М. Шипуліна 
 В.В. Хохуляк ,
Судді Верховного Суду