ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
12 червня 2019 року
м. Київ
 
справа № 645/212/18
провадження № 14-183цс19 
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
 
суддів: Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С.,  Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Яновської О. Г.,
 
учасники справи:
 
позивач - ОСОБА_2 , 
відповідач - Управління праці та соціального захисту населення Немишлянського району Харківської міської ради (далі - УПСЗН),
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 
 
на рішення Фрунзенського районного суду м. Харкова від 22 червня 2018 року у складі судді Шарка О. П. та ухвалу Апеляційного суду Харківської області від 27 вересня 2018 року у складі колегії суддів Овсяннікової А. І., Коваленко І. П., Сащенко І. С.
 
у цивільній справі за позовом ОСОБА_2 до УПСЗН про зобов`язання вчинити дії з продовження субсидій, відшкодування майнової та моральної шкоди та 
 
ВСТАНОВИЛА:
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У січні 2018 року ОСОБА_2 звернувся до суду з указаним позовом, у якому просив зобов`язати УПСЗН продовжити йому надання державних субсидій на сплату комунальних послуг з 01 травня 2017 року, відшкодувати майнову та моральну шкоду у розмірі 30 000,00 грн.
 
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що у квітні 2015 року УПСЗН призначило йому субсидію на сплату комунальних послуг, а в квітні 2016 року продовжило її на 2016 рік.
 
У квітні 2017 року від відповідача він отримав листа про нарахування субсидії за квітень 2017 року, а на подальший період субсидія не була нарахована у зв`язку з тим, що був змінений порядок її нарахування та у зв`язку зі значним обсягом робіт розрахунок субсидій затримувався на невизначений час.
 
У серпні 2017 року він дізнався про те, що йому відмовлено в нарахуванні субсидії, оскільки у нього є заборгованість, що перевищує два місяці, зі сплати комунальних послуг.
 
Зазначав, що заборгованість у нього утворилася зі сплати комунальних послуг тільки за послуги з вивозу побутових відходів у розмірі 28,50 грн, яку він сплатив 04 вересня 2017 року. Крім того, наявність вказаної заборгованості не є підставою для припинення надання раніше призначеної субсидії, оскільки розмір такої заборгованості менший ніж передбачений законом.
 
Такими неправомірними діями відповідача позивачу завдано моральної шкоди, яка виразилася в тому, що він як інвалід ІІ групи був змушений докладати додаткових зусиль для відстоювання своїх прав у різних державних установах, внаслідок чого відчував психічні та фізичні страждання, стрес, що призвело до погіршення стану здоров`я. 
 
Позивач був змушений їздити до комунальних підприємств, соціальних, правозахисних і лікувальних закладів та витратив грошові кошти на отримання правової допомоги за оформлення скарг та звернень, отримання правової, медичної допомоги, відновлення фізичного стану, придбання ліків, ремонт милиць та взуття.
 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
 
Рішенням Фрунзенського районного суду м. Харкова від 22 червня 2018 року у задоволенні позову ОСОБА_2 відмовлено.
 
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції керувався тим, що справа за суб`єктним складом сторін та сутністю спору підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, однак позивач обрав неналежний спосіб захисту. З огляду на відсутність причинно-наслідкового зв`язку між діями відповідача та шкодою, завданою позивачу, суд вважав, що відсутні підстави для відшкодування майнової та моральної шкоди.
 
Ухвалою Апеляційного суду Харківської області від 27 вересня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково: рішення Фрунзенського районного суду м. Харкова від 22 червня 2018 року скасовано, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), оскільки справа не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
 
Апеляційний суд керувався тим, що спір не пов`язаний з договірними відносинами щодо отримання та оплати комунальних послуг, а є публічно-правовим, оскільки відповідачем є орган державної влади, спір виник щодо реалізації повноважень цього органу з призначення субсидій, тому цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
 
У жовтні 2018 року ОСОБА_2 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення у порядку адміністративного судочинства на підставі статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) про задоволення позову.
 
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
 
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суд повинен був вирішити питання юрисдикції спору під час прийняття позовної заяви та відкриття провадження у справі, а не після ухвалення рішення у справі. Зазначав, що апеляційний суд мав вирішити питання юрисдикційності спору під час відкриття апеляційного провадження, а не призначати справу до розгляду. 
 
Рух справи у суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 04 лютого 2019 року справу призначено до судового розгляду.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 20 лютого 2019 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
 
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 09 квітня 2019 року справу прийнято для продовження розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами, у порядку письмового провадження.
 
Позиція Великої Палати Верховного Суду
 
Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
 
Ухвалюючи рішення у справі, суд першої інстанції установив, що  ОСОБА_2 , який є інвалідом ІІ групи, з квітня 2015 року до квітня 2017 року отримував субсидію на оплату житлово-комунальних послуг.
 
Для призначення житлової субсидії позивачу на наступний період з травня 2017 року УПСЗН надіслало запити до підприємств - виробників/виконавців житлово-комунальних послуг, а саме: Комунального підприємства (далі - КП) «Харківські теплові мережі», Акціонерної компанії «Харківобленерго», КП «Комплекс з вивозу побутових відходів», КП «Харківводоканал», Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Харківгаз збут», КП «Жилкомсервіс», щодо простроченої заборгованості з оплати житлово-комунальних послуг.
 
Згідно з витягом з переліку осіб, які користувалися субсидією в опалювальний період 2016/2017 роки, із зазначенням заборгованості, у ОСОБА_2 наявна сума простроченої понад два місяці заборгованості з оплати житлово-комунальних послуг, а саме: ТОВ «Харківгаз збут» - 861,44 грн, КП «Харківські теплові мережі» - 26 795,49 грн, КП «Комплекс з вивозу побутових відходів» - 406,45 грн. 
 
У листах від 06 жовтня 2017 року № Р-509.01.-28, від 06 лютого 2018 року     № Р-52.01.-28 УПСЗН повідомило ОСОБА_2 про отриману інформацію від підприємств - надавачів житлово-комунальних послуг щодо наявності у нього простроченої понад два місяці заборгованості з оплати послуг. Також повідомило, що на наступний термін з травня 2017 року розрахунок субсидії буде зроблено після документального підтвердження сплати заборгованості або укладання договору про реструктуризацію боргу. У разі незгоди з сумою боргу, для вирішення цього питання позивачу необхідно звернутися до організації виробника цих послуг.
 
У поданому до суду у порядку цивільного судочинства позові ОСОБА_2 просив:
- зобов`язати УПСЗН продовжити йому надання державних субсидій на сплату комунальних послуг з 01 травня 2017 року;
- відшкодувати майнову та моральну шкоду у розмірі 30 000,00 грн.
 
Велика Палата погоджується з висновками апеляційного суду, що спір, який виник між сторонами у справі, є публічно-правовим та підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства з огляду на таке.
 
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. 
 
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
 
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
 
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересіву будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-третє, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією із сторін є, як правило, фізична особа.
 
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
 
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
 
Згідно із частиною першою статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
У частині першій статті 1 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) указано, що цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.
 
Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
 
Згідно з частиною першою статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
 
Разом з тим за приписами частини першої статті 2 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
 
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
 
Публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
 
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу. 
 
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади. 
 
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. 
 
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
 
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
 
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядку судового провадження.
 
Частиною п`ятою статті 21 КАС України передбачено, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. 
 
У позовній заяві ОСОБА_2 заявив дві вимоги: вирішити публічно-правовий спір (зобов`язати УПСЗН продовжити йому надання державних субсидій) та відшкодувати майнову і моральну шкоду.
 
Вимога про відшкодування майнової та моральної шкоди, на думку позивача, пов`язана з неправомірними діями УПСЗН, тому шкода фактично становить витрачені позивачем грошові кошти на медичну та правову допомогу за оформлення скарг та звернень, консультації лікарів, придбання ліків, ремонт милиць та взуття, відновлення фізичного стану після вимушених поїздок.
 
Зі змісту позовної заяви вбачається, що ОСОБА_2 подав позов з метою відновлення його права на отримання субсидій на сплату комунальних послуг з 01 травня 2017 року.
 
21 жовтня 1995 року Кабінет Міністрів України затвердив Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива № 848, зі змінами та доповненнями (далі - Положення).
 
Указаним Положенням визначаються умови призначення та порядок надання громадянам щомісячної адресної безготівкової субсидії для відшкодування витрат на оплату користування житлом або його утримання та комунальних послуг (водо-, тепло-, газопостачання, водовідведення, електроенергія, вивезення побутового сміття та рідких нечистот), а також один раз на рік субсидії готівкою на придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива.
 
Відповідно до Положення після закінчення строку отримання субсидії структурні підрозділи з питань соціального захисту населення самостійно здійснюють розрахунок субсидії на наступний період для домогосподарств, які отримували субсидію у попередньому періоді. Для цього структурні підрозділи з питань соціального захисту населення збирають необхідну інформацію без звернення громадян.
 
Згідно з пунктом 13 Положення для нарахування субсидії можуть використовуватися відомості про доходи та розміри платежів у вигляді списків, довідок, даних на електронних носіях інформації, одержаних від ДФС, Пенсійного фонду України, центрів зайнятості, фондів соціального страхування, виконавчої служби, житлово-експлуатаційних організацій, житлово-будівельних (житлових) кооперативів, об`єднань співвласників багатоквартирного будинку, організацій, що надають житлово-комунальні послуги та здійснюють нарахування плати за житлово-комунальні послуги за договорами з підприємствами (інформаційно-обчислювальні центри, розрахункові центри, центри нарахування плати за житлово-комунальні послуги тощо). Структурні підрозділи з питань соціального захисту населення мають право робити запити та безоплатно отримувати у строк до 15 календарних днів від ДФС, Державтоінспекції, інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання, які здійснюють технічну інвентаризацію об`єктів нерухомого майна, вищих навчальних закладів, фондів соціального страхування і інформацію, необхідну для призначення субсидій та проведення перевірок достовірності даних, отриманих від осіб, які звертаються за призначенням субсидій.
 
Пункт 20 Положення місить вичерпний перелік обставин, коли надання раніше призначеної субсидії припиняється, зокрема, якщо громадянин, якому призначено субсидію, не сплачує вартість фактично спожитої послуги з урахуванням розміру призначеної субсидії, за винятком випадків, пов'язаних із затримкою виплати заробітної плати, пенсії тощо, яка підтверджується відповідними документами, - з місяця, в якому надійшло таке подання. 
 
Також у пункті 20 Положення зазначено, що у разі коли через несплату громадянином вартості фактично спожитої послуги з урахуванням розміру призначеної субсидії надання субсидії для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг припинено, громадяни набуває право на її призначення на наступний період після подання документів, що підтверджують погашення заборгованості, яка виникла за період отримання субсидії.
 
Україна, згідно з Конституцією України, є правовою державою (стаття 1), а людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю (стаття 3). Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, і саме держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3). 
 
Разом з тим відповідно до пункту 1 Типового положення про управління соціального захисту населення районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 1996 року № 461, УПСЗН є місцевим органом державної виконавчої влади, що утворюється відповідно головою районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації і підпорядковується голові цієї адміністрації та Міністерству соціального захисту Автономної Республіки Крим, управлінню соціального захисту населення обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації.
 
Отже, предметом спору є зобов`язання відповідача, який діє як суб`єкт владних повноважень, вчинити дії з продовження надання позивачу субсидій, які призначаються у встановленому законом порядку.
 
Відповідачем у справі є орган державної влади- суб`єкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства.
 
Тобто між сторонами виник публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, тому цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів.
 
За таких обставин суд апеляційної інстанції зробив обґрунтований висновок про закриття провадження у справі, оскільки заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
Підстав для висновків, що суд порушив правила предметної чи суб`єктної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду не вбачає.
 
Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
 
З огляду на вказане оскаржувану ухвалу апеляційного суду необхідно залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. 
 
У такому разі розподіл судових витрат згідно зі статтею 141 ЦПК України не проводиться.
 
Керуючись статтями 400, 409, 410, 415, 416, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
 
Ухвалу Апеляційного суду Харківської області від 27 вересня 2018 року залишити без змін.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                    О. М. Ситнік
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                         О. Р. Кібенко                  
Т. О. Анцупова                                        В. С. Князєв 
С. В. Бакуліна                                          Л. М. Лобойко
В. В. Британчук                                      Н. П. Лященко
Ю. Л. Власов                                            О. Б. Прокопенко
М. І. Гриців                                              В. В. Пророк
Д. А. Гудима                                            Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна                                          О. С. Ткачук
О. С. Золотніков                                    О. Г. Яновська