ПОСТАНОВА
Іменем України

06 серпня 2019 року 
Київ
справа №0440/7295/18
адміністративне провадження №К/9901/14522/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М., 
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року (головуючий суддя - Олійник В.М.) 
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року (головуючий суддя - Круговий О.О., судді - Прокопчук Т.С., Шлай А.В.) 
у справі № 0440/7295/18
за позовом  ОСОБА_1 
до Ради адвокатів Дніпропетровської області 
про визнання протиправним і скасування рішення.
          
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у вересні 2018 року звернувся з адміністративним позовом до Ради адвокатів Дніпропетровської області, в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Ради адвокатів Дніпропетровської області від 26 липня 2018 року №97/1/2 в частині пункту 3.

Позивач вказує, що оскаржуване рішення є протиправним, оскільки Рада адвокатів Дніпропетровської області є органом адвокатського самоврядування та не має повноважень для звернення зі скаргами до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури щодо притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності. Рішення Ради адвокатів Дніпропетровської області є втручанням у професійну діяльність позивача, воно порушує право позивача на справедливий розгляд питання, що стосується особи. Також відповідач перевищив повноваження щодо встановлення факту, зазначене рішення є порушенням права позивача на невтручання в приватне життя й порушує право на свободу вираження поглядів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 17 січня 2019 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року, у задоволенні позову відмовив.

Приймаючи таке рішення суди виходили з того, що у відповідності до частини першої статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, має кожен, кому відомі факти такої поведінки. Це право не може бути обмежено в залежності від статусу суб`єкта. Суди врахували, що Рада адвокатів Дніпропетровської області реалізувала своє право, закріплене в частині першій статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатів, подавши скаргу стосовно адвоката ОСОБА_1, який, на її думку, вчинив дисциплінарний проступок. При цьому зазначивши, що вказана скарга, як і саме оскаржуване рішення, не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов`язків у позивача. Суди зазначили, що оскаржуване рішення від 26 липня 2018 року № 97/1/2 в контексті положень пункту 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не є рішенням суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання владних управлінських функцій. А також вказали на те, що доводи відповідача, викладені в скарзі від 30 липня 2018 року, не можуть бути окремим предметом спору. Лише за наслідками розгляду вказаної скарги компетентним органом для позивача можуть виникнути певні юридичні наслідки, та у разі незгоди з відповідним рішенням останній не позбавлений права оскаржити його в судовому порядку.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)

У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі. Одночасно зазначає, що судами не в повному обсязі з`ясовано обставини справи, які мають значення для правильного вирішення адміністративного спору, неправильно та неповно досліджено докази, що призвело до невідповідності висновків суду обставинам справи.

Скаржник, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права й порушення норм процесуального права, зазначає, що оскаржуване рішення відповідача цілком відповідає критеріям акту індивідуальної дії, який може бути самостійним предметом оскарження в адміністративній справі. Вважає спірне рішення таким, що порушує його право на невтручання в приватне життя та порушує право на свободу вираження думок і переконань; а також зазначає, що це рішення є переслідуванням його з боку Ради адвокатів Дніпропетровської області як суб`єкта владних повноважень за його погляди і переконання, є засобом тиску на адвоката і грубим втручанням в його професійну діяльність.

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що доводи позивача зводяться до переоцінки доказів і незгоди з висновками судів попередніх інстанцій з їхньої оцінки. Позивач не довів факту порушення відповідачем його прав та інтересів, не надав доказів настання для нього негативних наслідків після прийняття оскаржуваного рішення від 26 липня 2018 року № 97/1/2. Подання скарги Радою адвокатів Дніпропетровської області жодним чином не є поширенням без згоди позивача якихось персональних даних і втручанням в його особисте життя. Також відповідач зазначив, що позивач не надав доказів звернення до правоохоронних органів за фактом незаконного використання аккаунту під його псевдонімом ОСОБА_1 та доказів тиску у будь-який спосіб на нього з боку Ради адвокатів Дніпропетровської області. Просить касаційну скаргу позивача залишити без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 2 серпня 2019 року - справу призначено до касаційного розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Як встановлено судами попередніх інстанцій, 26 липня 2018 року Радою адвокатів Дніпропетровської області прийнято рішення № 97/1/2, яким вирішено за фактом ганебних та нецензурних висловлювань адвоката ОСОБА_1 у соціальній мережі «Fасеbоок», у вигляді коментарів під публікацією адвоката ОСОБА_2 під назвою: «ІНФОРМАЦІЯ_1», розміщеною адвокатом ОСОБА_3 у соціальній мережі «Fасеbоок» в групі «Адвокати Дніпра та області», уповноважити заступника Голови Ради адвокатів Трунова О.В. звернутись до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області зі скаргою щодо поведінки адвоката ОСОБА_1, яка може бути підставою для його дисциплінарної відповідальності у вигляді позбавлення права на заняття адвокатською діяльністю (пункт 3 Рішення).

На підставі вказаного рішення Радою адвокатів Дніпропетровської області 26 липня 2018 року було підготовлено скаргу до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області щодо притягнення адвоката ОСОБА_1 (свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю № 2014, видане 25 травня 2009 року Дніпропетровською обласною КДКА) до дисциплінарної відповідальності у вигляді позбавлення права на заняття адвокатською діяльністю з наступним виключенням з Єдиного реєстру адвокатів України за одноразове грубе порушення правил адвокатської етики, що підриває авторитет адвокатури України.

Вказане  звернення обумовлено тим, що 23 липня 2018 року до Ради адвокатів Дніпропетровської області надійшло письмове звернення адвоката ОСОБА_4 стосовно того, що 18 липня 2018 року в соціальній мережі «Facebook» в групі «Адвокати Дніпра та області» під публікацією адвоката ОСОБА_2 під назвою: «ІНФОРМАЦІЯ_1» (далі - публікація в мережі «Facebook»), яку було розміщено адвокатом ОСОБА_3, користувач під аккаунтом « ОСОБА_1 . Адвокат» розмістив свої коментарі, які містили нецензурні висловлювання в адресу органу адвокатського самоврядування - Ради адвокатів Дніпропетровської області.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

У відповідності до частини першої статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» право на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, має кожен, кому відомі факти такої поведінки.

Статтею 33 цього Закону визначені загальні умови дисциплінарної відповідальності адвоката. Так, адвоката може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав, передбачених цим Законом.

Дисциплінарне провадження - процедура розгляду письмової скарги, яка містить відомості про наявність у діях адвоката ознак дисциплінарного проступку.

Дисциплінарне провадження стосовно адвоката здійснюється кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури за адресою робочого місця адвоката, зазначеною в Єдиному реєстрі адвокатів України.

Як передбачено статтею 39 вказаного Закону, за результатами розгляду заяви (скарги) про дисциплінарний проступок адвоката, довідки та матеріалів перевірки дисциплінарна палата кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури більшістю голосів членів палати, які беруть участь у її засіданні, вирішує питання про порушення або відмову в порушенні дисциплінарної справи стосовно адвоката.

Рішення про порушення дисциплінарної справи з визначенням місця, дня і часу її розгляду чи про відмову в порушенні дисциплінарної справи надсилається або вручається під розписку адвокату та особі, яка ініціювала питання про дисциплінарну відповідальність адвоката, протягом трьох днів з дня прийняття такого рішення. До рішення про порушення дисциплінарної справи, яке надсилається або вручається адвокату, додається довідка члена дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, складена за результатами перевірки.

Рішення про порушення дисциплінарної справи або про відмову в порушенні дисциплінарної справи може бути оскаржено протягом тридцяти днів з дня його прийняття до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури або до суду.

Згідно частини першої статті 40 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» дисциплінарна справа стосовно адвоката розглядається дисциплінарною палатою кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури протягом тридцяти днів з дня її порушення.

За положеннями частини першої статті 41 цього Закону за результатами розгляду дисциплінарної справи дисциплінарна палата кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури приймає рішення про притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку і застосування до нього дисциплінарного стягнення або про закриття дисциплінарної справи. Рішення дисциплінарної палати приймається більшістю голосів від її загального складу, крім рішення про припинення права на заняття адвокатською діяльністю, яке приймається двома третинами голосів від її загального складу.

Рішення у дисциплінарній справі має бути вмотивованим. Під час обрання виду дисциплінарного стягнення враховуються обставини вчинення проступку, його наслідки, особа адвоката та інші обставини.

Порядок оскарження рішення у дисциплінарній справі визначений статтею 42 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», якою встановлено, що адвокат чи особа, яка ініціювала питання про дисциплінарну відповідальність адвоката, має право оскаржити рішення у дисциплінарній справі протягом тридцяти днів з дня його прийняття до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури або до суду. Оскарження рішення не зупиняє його дії.

Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури протягом десяти днів з дня отримання заяви (скарги) витребовує матеріали дисциплінарної справи у відповідної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури та забезпечує розгляд скарги на рішення у дисциплінарній справі протягом тридцяти днів з дня одержання матеріалів дисциплінарної справи.

Колегія суддів зазначає, що у відповідності до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно положень частини першої і другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності, правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.

За приписами пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

IV. ПРАВОВА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Судами попередніх інстанцій зроблений правильний висновок, що публічно-правовим спором за нормами КАС України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає із здійснення суб`єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій. При цьому такі функції повинні здійснюватись суб`єктом саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 оскаржує рішення відповідача від 26 липня 2018 року № 97/1/2 щодо направлення скарги до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області для притягнення його до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 5 липня 2012 року № 5076-VI право на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, має кожен, кому відомі факти такої поведінки.

Отже, суди зробили вірний висновок стосовно того, що Рада адвокатів Дніпропетровської області реалізувала своє право, закріплене в частині першій статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатів, подавши скаргу стосовно адвоката ОСОБА_1, який, на її думку, вчинив дисциплінарний проступок. До того ж, вказана заява не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов`язків у позивача, а тому викладені у ній обставини не можуть бути окремим предметом спору.

Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що лише за наслідками розгляду вказаної заяви компетентним органом для позивача можуть виникнути певні юридичні наслідки, та у разі незгоди з відповідним рішенням останній не позбавлений права оскаржити його в судовому порядку.

Верховний Суд відхиляє аргументи касаційної скарги про те, що відповідач порушив право позивача на його приватне життя, його право на свободу вираження думок і переконань, переслідував позивача за його погляди і переконання, тиснув на адвоката і грубо втручався в його професійну діяльність. Верховний Суд звертає увагу скаржника на те, що відповідач не здійснював поширення інформації про позивача, а лише звернувся до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області зі скаргою щодо неналежної поведінки адвоката ОСОБА_1, який, на думку відповідача, порушив правила адвокатської етики. Таким чином, відповідач скористався своїм правом на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) щодо поведінки адвоката відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Також Верховний Суд зазначає, що позивач має право оскаржити рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури за наслідками розгляду скарги на нього, так само як і рішення про відкриття дисциплінарного провадження стосовно нього.

Проте, судами попередніх інстанцій не враховано, що оскільки вказана скарга, як і саме оскаржуване рішення, не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов`язків у позивача, викладені у ній обставини не можуть бути окремим предметом спору і не підлягають судовому розгляду. Лише за наслідками розгляду вказаної заяви компетентним органом для позивача можуть виникнути певні юридичні наслідки, та у разі незгоди з відповідним рішенням останній не позбавлений права оскаржити його в судовому порядку. 

Зазначена правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 23 травня 2018 року у справі № 804/8840/15 (провадження №  К/9901/20095/18), де зазначено, що «даний позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої та апеляційної інстанцій правильно не зазначили суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи».

Відповідно до частини першої статті 354 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно  статтями 238,  240  цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених  статтею 19  цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Згідно пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на викладене, беручи до уваги те, що вказаний спір незалежно від суб`єктного складу учасників справи не може бути розглянутий за правилами адміністративного судочинства, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування судових рішень судів попередніх інстанцій із закриттям провадження у цій справі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. 

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року скасувати, провадження у цій справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий суддя                                                            Н.М. Мартинюк

Судді                                                                                А.В. Жук

                                                                                Ж.М. Мельник-Томенко