П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
15 травня 2019 року
м. Київ
Справа № 807/9/18
Провадження № 11-144апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Фермерського господарства «Інклюз» (далі - ФГ «Інклюз») до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання протиправним та скасування наказу в частині
за касаційними скаргами ФГ «Інклюз» та ГУ Держгеокадастру на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 липня 2018 року (суддя Луцович М. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року (судді Сеник Р. П., Іщук Л. П., Попко Я. С.),
УСТАНОВИЛА:
У січні 2018 року ФГ «Інклюз» звернулося до суду з позовом про визнання протиправним та скасування пункту 3 наказу ГУ Держгеокадастру від 4 серпня 2017 року № 2576-сг про встановлення річного розміру орендної плати за земельні ділянки.
Під час розгляду справи суди встановили, що 12 січня 2012 року між ФГ «Інклюз», засновником і головою якого є ОСОБА_1 , та Виноградівською районною державною адміністрацією (далі - Виноградівська РДА) укладено договори оренди землі № 2 та № 3, згідно з якими орендарем прийнято в строкове платне користування на умовах оренди земельні ділянки для ведення фермерського господарства, що знаходяться за межами населеного пункту Чорнотисівської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області. Термін дії договорів - 49 років. Орендна плата встановлена у розмірі 1 % нормативно-грошової оцінки землі. 
Нормативно-грошову оцінку землі, зазначено у пункті 5 договору оренди № 2 в сумі 16 618,40 грн та орендну плату, зазначено у пункті 9 цього договору в розмірі 1 661,20 грн за рік. Нормативно-грошову оцінку зазначено у пункті 5 договору оренди № 3 в сумі 79 155,20 грн та орендну плату зазначено у пункті 9 цього договору в розмірі 791,60 грн за рік.
У подальшому ФГ «Інклюз» замовлено виготовлення нової нормативно- грошової оцінки землі. За результатами розгляду клопотань позивача Виноградівська районна рада рішеннями від 10 березня 2017 року № 262 та № 263 затвердила технічну документацію про нормативну грошову оцінку орендованих земельних ділянок. Нормативна грошова оцінка на земельну ділянку загальною площею 14 га ріллі - контур 219 (кадастровий номер 2121286200:04:003:0011 ) склала 402 534,62 грн, на земельну ділянку загальною площею 16 га пасовище - контур 237 (кадастровий номер 2121286200: 03:003:0250 ) склала 125 277,60 грн.
ФГ «Інклюз» отримало лист від ГУ Держгеокадастру від 4 серпня 2017 року № 31-7-0-32-8734/2-17, яким повідомлено ОСОБА_1 , що за результатами розгляду його клопотання ГУ Держгеокадастру прийнято наказ від 4 серпня 2017 року № 2567-сг, згідно з яким зобов`язано, зокрема, укласти з Виноградівською РДА та ОСОБА_1 договори про заміну сторони у договорах оренди землі від 12 січня 2012 року № 2, 3, укладених між Виноградівською РДА та ОСОБА_1 , укласти додаткові угоди про внесення змін до договорів оренди землі шляхом викладення їх у новій редакції, та встановлено річну орендну плату за земельні ділянки площею 16 га та 14 га у розмірі 12 % від нормативної грошової оцінки землі.
Не погодившись із зазначеним наказом ГУ Держгеокадастру про встановлення річного розміру орендної плати за земельні ділянки у розмірі 12 % від нормативної грошової оцінки землі,керівник ФГ «Інклюз» ОСОБА_1 звернувся із цим позовом до суду.
Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 31 липня 2018 року відмовив у задоволенні позовних вимог. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що наказом не встановлено обов`язку для орендаря ФГ «Інклюз» змінити розмір орендної плати за земельну ділянку до 12 %, а лише зобов`язано укласти з Виноградівською РДА та ОСОБА_1 . договори про заміну сторони у договорах оренди землі від 12 січня 2012 року № 2, 3, укладених між Виноградівською районною державною адміністрацією та ОСОБА_1 , укласти додаткові угоди про внесення змін до договорів оренди землі шляхом викладення їх у новій редакції, та встановлено річну орендну плату за земельні ділянки площею 16 га та площею 14 га у розмірі 12 % від нормативної грошової оцінки землі.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 27 листопада 2018 року скасував рішення суду першої інстанції, провадження у справі закрив, оскільки спір підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства.
Не погодившись із вказаним судовим рішенням,ГК Держгеокадастру звернулося з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити рішення суду першої інстанції без змін. 
ФГ «Інклюз» також звернулося з касаційною скаргою на рішення судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог. На обґрунтування скарги зазначає, що цей спір не вважається цивільно-правовим, оскільки стосується наказу відповідача, який є суб`єктом владних повноважень, виданий ним під час здійснення владних управлінських функцій. Правовідносини, що виникли між сторонами спору, мають публічно-правовий характер, а договірні відносини оренди відсутні. Зміна сторони в договорі оренди лише додатково підтверджує протиправність оскаржуваного наказу відповідача та не повинна впливати на висновок про те, що спір не є публічно-правовим.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалами від 14 та 21 січня 2019 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
14 лютого 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Дослідивши в межах, визначених частиною першою статті 341 КАС, наведені у касаційних скаргах та відзивах на них доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційні скарги ФГ «Інклюз» та ГУ Держгеокадастру слід задовольнити частково.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Спірні правовідносини у справі, що розглядається, обумовлені незгодою позивача з установленням йому орендної плати у розмірі 12 % від чинної нормативної грошової оцінки, а також порушенням, на думку позивача, його права на встановлення йому орендної плати у меншому розмірі.
Згідно зі статтями 80, 84, 123, 124 Земельного кодексу України (далі - ЗК) органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (при наданні земельних ділянок у власність або в користування, укладенні, зміні, розірванні договорів оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, в тому числі прийнятті державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізує повноваження власника земельних ділянок.
Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи або органи місцевого самоврядування вступають з юридичними та фізичними особами у цивільні та господарські правовідносини. У таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами, у тому числі із суб`єктами підприємницької діяльності.
Крім того, за змістом статей 123, 124 ЗК рішенням органу місцевого самоврядування або державної адміністрації про надання земельної ділянки господарюючому суб`єкту в користування здійснюється волевиявлення власника землі і реалізуються відповідні права у цивільних правовідносинах з урахуванням вимог цього Кодексу, спрямованих на раціональне використання землі як об`єкта нерухомості (власності).
Індивідуальні акти органів держави або місцевого самоврядування, якими реалізовуються волевиявлення держави або територіальної громади як учасника цивільно-правових відносин і з яких виникають, змінюються, припиняються цивільні права й обов`язки, не належать до правових актів управління, а спори щодо їх оскарження мають приватноправовий характер, тобто справи у таких спорах підвідомчі господарським судам з урахуванням відповідності суб`єктного складу сторін таких правовідносин.
Таким чином, справи у спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, що виникають з правовідносин, у яких державні органи й органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника землі, а також в інших спорах, які виникають із земельних відносин приватноправового характеру, за відповідності складу сторін спору статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) підвідомчі господарським судам.
ГУ Держгеокадастру у цій справі виступає розпорядником земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що розташовані за межами населеного пункту Чорнотисівської сільської ради(є органом, уповноваженим управляти майном, яке перебуває у державній власності).
При цьому, між позивачем та ГУ Держгеокадастру не укладено договору оренди вказаних земельних ділянок.
Вирішення переддоговірних спорів врегульовано статтею 649 Цивільного кодексу України (далі - ЦК), згідно з якою розбіжності, що виникли між сторонами при укладенні договору на підставі правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування та в інших випадках, встановлених законом, вирішуються судом. 
Згідно із частиною сьомою статті 179 Господарського кодексу України господарські договори укладаються за правилами, встановленими ЦК, з урахуванням особливостей, передбачених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами щодо окремих видів договорів.
Окрім того, з матеріалів справи вбачається, що в провадженні Господарського суду Закарпатської області знаходиться справа № 907/11/18 за позовом ГУ Держгеокадастру до фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 про внесення змін до договору оренди землі від 12 січня 2012 року № 2. 
З урахуванням наведених норм та виходячи із суті спору Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір, який виник між позивачем та ГУ Держгеокадастру, є переддоговірним, тобто спором, що пов`язаний з укладенням такими сторонами договору оренди. Відповідно такий спір є приватноправовим і його підвідомчість має визначатись виходячи із суб`єктного складу сторін спірних правовідносин.
Відповідно до положень статті 20 ГПК господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
Отже, позовні вимоги ФГ «Інклюз» слід розглядати у порядку господарського судочинства, оскільки спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку відповідача, а стосується захисту його приватних інтересів.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Статтею 351 КАС визначено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суд апеляційної інстанції по суті ухвалив правильне рішення, з правильним застосуванням норм процесуального права, проте з помилковим висновком щодо вирішення цієї справиза правилами цивільного судочинства, а тому наявні підстави для зміни постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року в її мотивувальній частині з викладених вище підстав.
Не підлягають задоволенню також вимоги касаційних скарг про перегляд рішення суду першої інстанції, оскільки перегляд такого рішення можливий лише в разі його апеляційного перегляду по суті, який у цій справі не відбувся у зв`язку із закриттям провадження у справі з процесуальних підстав.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційні скарги Фермерського господарства «Інклюз» та Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області частково задовольнити.
2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови. 
3. В іншій частині судове рішення апеляційного суду залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді                                   Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач
В. В. Британчук | І. В. Саприкіна
Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв | О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко |