П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
05 червня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 812/1234/18
Провадження № 11-1401апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Луганській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби) на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року (судді Блохін А. А., Гаврищук Т. Г., Сухарьок М. Г.) у справі № 812/1234/18 за позовом ГУ Держпродспоживслужби до фізичної особи - підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 про стягнення штрафута 
ВСТАНОВИЛА:
У квітні 2018 року ГУ Держпродспоживслужби звернулося до суду з позовом до ФОП ОСОБА_1 про стягнення штрафу за неподання інформації щодо вартості розповсюдженої реклами у розмірі 1700 грн та штрафу за порушення законодавства про рекламу у розмірі 1700 грн.
На обґрунтування позову ГУ Держпродспоживслужби зазначило, що 04 вересня 2017 року посадовою особою позивача встановлено порушення ФОП ОСОБА_1 вимог Закону України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР «Про рекламу» (далі - Закон № 270/96-ВР). За вказаним фактом складено протокол від 04 вересня 2017 року № 27 про порушення законодавства про рекламу. Рішенням ГУ Держпродспоживслужби від 22 грудня 2017 року № 44 встановлено порушення відповідачем вимог законодавства про рекламу та вирішено: за неподання інформації щодо вартості розповсюдженої реклами накласти на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 1700 грн; у зв`язку з неможливістю встановлення вартості реклами, розповсюдженої з порушенням вимог Закону № 270/96-ВР, накласти на відповідача штраф у розмірі 1700 грн. 22 грудня 2017 року відповідачу внесено припис за № 17 про усунення порушень законодавства про рекламу, який направлено рекомендованим поштовим відправленням, проте вказаний припис адресату не вручено та повернуто у зв`язку із закінченням терміну зберігання. Станом на 20 квітня 2018 року відповідач у добровільному порядку штраф не сплатив. 
Луганський окружний адміністративний суд рішенням від 14 червня 2018 року відмовив у задоволенні позову.
Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 12 вересня 2018 року скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із судовими рішеннямисудів першої та апеляційної інстанцій,ГУ Держпродспоживслужби в касаційній скарзі зазначило, що ці судові рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права. Скаржник, зокрема, вказав, що звертаючись до суду з позовом про стягнення штрафу за порушення вимог Закону № 270/96-ВР,ГУ Держпродспоживслужби діє не з метою захисту своїх приватних інтересів, а з метою захисту прав споживачів реклами. Оскільки ГУ Держпродспоживслужби є суб`єктом владних повноважень, а цей спір носить публічно-правовий характер, то такасправа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення Луганського окружного адміністративного суду від 14 червня 2018 року, постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов повністю.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 23 жовтня 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі за скаргою ГУ Держпродспоживслужби на постанову суду апеляційної інстанції, а ухвалою від 30 листопада 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 17 грудня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 26 травня 1988 року у справі «Екбатані проти Швеції»).
У відзиві на касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1, зокрема, зазначила, що законами України та нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, актами Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів не передбачено право ГУ Держпродспоживслужби як суб`єкта владних повноважень накладати штраф та звертатися до суду з позовом про стягнення з ФОП штрафу на користь держави.
У відповіді на відзив ФОП ОСОБА_1 позивач виклав свої пояснення, відповідно до яких ГУ Держпродспоживслужби як територіальний орган з реалізації державної політики у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів на території Луганської області має право відповідно до законодавства приймати рішення про накладення штрафу за порушення законодавства про рекламу, а вразі несплати штрафу у добровільному порядку це рішення не може бути примусово виконане без звернення уповноваженого органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів до суду з позовом про примусове стягнення штрафу за порушення Закону № 270/96-ВР.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що під час здійснення контролю за дотриманням законодавства про рекламу ГУ Держпродспоживслужби зафіксувало ознаки порушення частини п`ятої статті 8 Закону № 270/96-ВР, а саме: розміщено зовнішню рекламу про розпродаж та про знижки на магазині та на наземній конструкції біля магазину «ІНФОРМАЦІЯ_1», розташованому за адресою: АДРЕСА_1, у якому здійснює господарську діяльність ФОП ОСОБА_1 .
За вказаним фактом позивач склав протокол від 04 вересня 2017 року № 27 про порушення законодавства про рекламу та в порядку частини другої статті 26 Закону № 270/96-ВРнадіслав на адресу ФОП ОСОБА_1 вимогу від 04 вересня 2017 року за № 01-11/06/1922, в якій зазначено встановлені порушення, зобов`язано надати, зокрема, свідоцтво про державну реєстрацію ФОП ОСОБА_1, письмові пояснення, договір з розміщувачем (виробником, заявником) реклами, акти виконаних робіт до нього, документи щодо вартості розповсюдженої реклами та/або виготовлення реклами, документи, що підтверджують факт оплати за виготовлену рекламу. Одночасно відповідача повідомлено про наслідки неподання або подання завідомо недостовірних відомостей щодо вартості реклами або неможливості встановлення вартості реклами, розповсюдженої з порушенням.
Конверт з вимогою від 04 вересня 2017 року № 01-11/06/1922 було повернуто на адресу ГУ Держпродспоживслужби за закінченням терміну зберігання.
03 жовтня 2017 року позивач прийняв рішення № 31 про початок розгляду справи про порушення законодавства про рекламу, а 05 жовтня 2017 року надіслав на адресу відповідача запрошення № 01-11/06/2459 на участь у розгляді справи про порушення законодавства про рекламу.
Конверт із запрошенням від 05 жовтня 2017 року № 01-11/06/2459 було повернуто на адресу ГУ Держпродспоживслужби за закінченням встановленого терміну зберігання.
Рішенням від 02 листопада 2017 року № 15 позивач продовжив строк розгляду справи про порушення законодавства про рекламу відносно ФОП ОСОБА_1 . 
Відповідно до протоколу засідання комісії з розгляду справ про порушення законодавства про рекламу від 13 листопада 2017 року № 37 станом на 13 листопада 2017 року в ГУ Держпродспоживслужби відсутня інформація щодо отримання ФОП ОСОБА_1 запрошення на розгляд справи про порушення законодавства про рекламу, клопотання про відкладення розгляду справи до позивача не надходило, ФОП ОСОБА_1 на розгляд справи не прибула, у зв`язку із чим розгляд справи перенесено.
13 листопада 2017 року позивач на адресу відповідача надіслав запрошення № 01-11/06/3010 на участь у розгляді справи про порушення законодавства про рекламу.
Конверт із запрошенням від 13 листопада 2017 року № 01-11/06/3010 було повернуто на адресу ГУ Держпродспоживслужби за закінченням терміну зберігання.
Відповідно до протоколу засідання комісії з розгляду справ про порушення законодавства про рекламу від 22 грудня 2017 року № 54 станом на 22 грудня 2017 року клопотання про відкладення розгляду справи від ФОП ОСОБА_1 до позивача не надходило, ФОП ОСОБА_1 на розгляд справи не прибула. Про місце і час розгляду справи про порушення законодавства про рекламу суб`єкт господарювання ФОП ОСОБА_1 своєчасно повідомлена. Інформацію щодо вартості розповсюдженої реклами ФОП ОСОБА_1 для розгляду справи не надала, а встановити вартість розповсюдженої з порушенням вимог Закону № 270/96-ВРреклами неможливо. За результатами розгляду справи про порушення законодавства про рекламу відносно суб`єкта господарювання ФОП ОСОБА_1 комісія дійшла висновку про наявність у діях суб`єкта господарювання ФОП ОСОБА_1 порушень вимог частини п`ятої статті 8 Закону № 270/96-ВР, відповідальність за які передбачена пунктом 3 частини другої, частинами шостою та сьомою статті 27 цього Закону.
ГУ Держпродспоживслужби прийняло рішення про накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафу за порушення законодавства про рекламу від 22 грудня 2017 року № 44, яким: за неподання інформації щодо вартості розповсюдженої реклами наклала на суб`єкта господарювання ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 1700 грн; у зв`язку з неможливістю встановлення вартості реклами, розповсюдженої з порушенням вимог Закону № 270/96-ВР,наклала на суб`єкта господарювання ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 1700 грн.
Також 22 грудня 2017 року ГУ Держпродспоживслужби відносно відповідача склало припис за № 17 , яким зобов`язало ФОП ОСОБА_1 протягом 10 робочих днів з дня отримання припису привести зовнішню рекламу про розпродаж та про знижки на магазині та на наземній конструкції біля магазину «ІНФОРМАЦІЯ_1» у відповідність до вимог частини п`ятої статті 8 Закону № 270/96-ВР.
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Розглянувши справу по суті заявлених позовних вимог, суд першої інстанції керувався тим, що цей спір є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що спір у цій справі виник щодо правомірності стягнення з відповідача грошей, які згідно зі статтею 177 Цивільного кодексу України є об`єктом цивільних прав, тому цей спір має приватноправовий, а не публічно-правовий характер, та підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний з вирішенням питання щодо стягнення коштів. 
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим указаний висновок суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовим спором є спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцієюта законами України.
Пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Відповідно до пункту 5 частини четвертої статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
За змістом частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України за правилами цивільного судочинства розглядаються спори про захист приватного права чи інтересу. Натомість положеннями частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових відносинах. 
Таким чином, розгляд публічно-правових спорів віднесено до юрисдикції адміністративних судів, що унеможливлює їх розгляд за правилами іншого судочинства.
Виникнення спірних правовідносин обумовлено несплатою ФОП ОСОБА_1 штрафу, застосованого до неї рішенням ГУ Держпродспоживслужби від 22 грудня 2017 року № 44 внаслідок порушення законодавства про рекламу.
Спеціальним нормативно-правовим актом, що визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами, є Закон № 270/96-ВР.
Цей Закон регулює відносини, пов`язані з виробництвом, розповсюдженням та споживанням реклами на території України (частина перша статті 2 Закону № 270/96-ВР).
Відповідно до частини першої статті 26 Закону 270/96-ВР контроль за дотриманням законодавства України про рекламу здійснює у межах своїх повноважень, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів - щодо захисту прав споживачів реклами.
Питання накладення уповноваженими особами Державної інспекції з питань захисту прав споживачів та її територіальних органів в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі штрафів на рекламодавців, виробників і розповсюджувачів реклами за порушення законодавства про рекламу (крім штрафів, накладення яких належить виключно до компетенції Антимонопольного комітету і регулюється законодавством з питань авторського права та суміжних прав) регулює Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року № 693 (далі - Порядок № 693).
На підставі пункту 8 Порядку № 693 накладати штрафи на рекламодавців, виробників та розповсюджувачів реклами мають право голова Держспоживінспекції, його заступники, начальники територіальних органів Держспоживінспекції та їх заступники.
Пунктом 20 Порядку № 693 визначено, що сума штрафів за порушення законодавства про рекламу сплачується добровільно або стягується в судовому порядку відповідно до законодавства.
Відповідно до абзацу другого пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» утворено Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Держпродспоживслужба, Служба відповідно), реорганізувавши шляхом перетворення Державну ветеринарну та фітосанітарну службу і приєднавши до Служби, що утворюється, Державну інспекцію з питань захисту прав споживачів і Державну санітарно-епідеміологічну службу та поклавши на Службу, що утворюється, функції з реалізації державної політики, які виконували органи, що припиняються.
Таким чином, на Держпродспоживслужбу покладено функції, зокрема, у сфері захисту прав споживачів - щодо захисту прав споживачів реклами, в тому числі щодо накладення штрафів на рекламодавців, виробників та розповсюджувачів реклами та стягнення штрафів у судовому порядку.
Згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1092 «Про утворення територіальних органів Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів» реорганізовано територіальні органи Державної ветеринарної та фітосанітарної служби, Державної інспекції з питань захисту прав споживачів та Державної санітарно-епідеміологічної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Держпродспоживслужбиза відповідним переліком.
На підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 260-р «Питання Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів» Держпродспоживслужба приступила, крім іншого, до виконання функцій і повноважень Державної інспекції з питань захисту прав споживачів.
Територіальним органом з реалізації державної політики у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів на території Луганської області є ГУ Держпродспоживслужби.
Виходячи з аналізу наведених правових положень законодавства та беручи до уваги обставини цієї справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у спірних відносинах ГУ Держпродспоживслужби діє як суб`єкт владних повноважень, наділений Законом № 270/96-ВР та Порядком № 693 функціями контролю за дотриманням законодавства України про рекламута відповідно правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу. 
Таким чином, цей спір не пов`язаний з вирішенням питання щодо цивільного права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції. 
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими посилання суду апеляційної інстанції на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року у справі № 804/6104/14, який, посилаючись на постанову Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 802/1318/15-а (провадження № 21-1959а16) та закриваючи провадження в адміністративній справі, мотивував своє рішення тим, що на спори щодо знесення самочинного будівництва не поширюється юрисдикція адміністративних судів.
При цьому у постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а (провадження № 11-251апп18) Велика Палата Верховного Суду, навівши відповідні обґрунтування, відступила від висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 15 листопада 2016 року у справі № 802/1318/15-а (провадження № 21-1959а16), на яку посилається Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 30 січня 2018 року у справі № 804/6104/14.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Отже, викладені в оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції висновки про непоширення юрисдикції адміністративного суду на цю справу ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального та процесуального права.
З огляду на викладене, на підставі частини першої статті 353 КАС України постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 рокупідлягає скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Луганській області задовольнити частково.
2. Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року скасувати, а справу направити до Першого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк                                                        Л. М. Лобойко
 
                                               С. В. Бакуліна                                                         Н. П. Лященко
 
                                               В. В. Британчук                                                     О. Б. Прокопенко
 
                                               Ю. Л. Власов                                                           В. В. Пророк
 
                                               М. І. Гриців                                                              Л. І. Рогач
 
                                               В. І. Данішевська                                                  О. М. Ситнік
 
                                               Ж. М. Єленіна                                                         О. С. Ткачук
 
                                               О. Р. Кібенко                                                                       В. Ю. Уркевич
 
                                               В. С. Князєв                                                            О. Г. Яновська