П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
5 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 127/11554/16-а
Провадження № 11-74апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л.,  Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Вінпродтрейд» (далі - ТОВ «Вінпродтрейд») до Управління освіти Жмеринської міської ради (далі - Управління освіти), треті особи: фізична особа - підприємець (далі - ФОП) ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_4, про визнання протиправними вимог суб`єкта владних повноважень та встановлення нікчемності договорів
за касаційною скаргою ТОВ «Вінпродтрейд» на ухвалу Жмеринського міськрайонного суду Вінницької області від 17 лютого 2017 року (суддя Шепель К. А.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року (судді Сторчак В. Ю., Мельник-Томенко Ж. М., Ватаманюк Р. В.),
УСТАНОВИЛА:
У травні 2016 року ТОВ «Вінпродтрейд» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправними вимоги та встановити нікчемність договорів.
Жмеринський міськрайонний суд Вінницької області ухвалою від 17 лютого 2017 року закрив провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цей спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Приймаючи рішення про закриття провадження, суд першої інстанції виходив із того, що комітет з конкурсних торгів Управління освіти не є суб`єктом владних повноважень, оскільки не здійснює владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, а тому цей спір не має встановлених нормами КАСознак справи адміністративної юрисдикції, тому і не повинен вирішуватись адміністративним судом.
Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 10 квітня 2017 року ухвалу Жмеринського міськрайонного суду Вінницької області від 17 лютого 2017 року змінив в частині мотивів її ухвалення. 
Так, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції в тій частині, що цей спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, однак вважає, що оскаржувану ухвалу необхідно змінити. Апеляційний суд дійшов висновку про те, цей адміністративний позов містить вимоги, які необхідно розглядати в порядку господарського судочинства, а отже, неправильним є висновок суду першої інстанції  про те, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства з тих підстав, що в цій справі відповідач не є особою, що здійснює владні управлінські функції.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ТОВ «Вінпродтрейд» звернулось із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права та помилковість висновку апеляційного суду про те, що спір, який виник між сторонами, не належить до юрисдикції адміністративних судів, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
На час розгляду справи заперечення (відзиви) на касаційну скаргу від учасників справи не надходили. 
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ «Вінпродтрейд». 
24 січня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки позивач оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Стаття 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС).
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС). 
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
За правилами частини першої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 1 Закону України від 10 квітня 2014 року № 1197-VII «Про здійснення державних закупівель» (далі - Закон № 1197-VII) замовники - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об`єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.
Так, Управління освіти є виконавчим органом міської ради, яка представляє інтереси своєї територіальної громади та є суб`єктом владних повноважень по відношенню до учасників процедури закупівлі товарів харчової промисловості.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Як убачається з матеріалів справи, ТОВ «Вінпродтрейд» звернулося до суду з позовними вимогами про визнання протиправними та незаконними порядку проведення конкурсних торгів і процедур закупівель, а також встановлення нікчемності договорів, укладених 16 лютого 2016 року з ФОП ОСОБА_4 та ФОП ОСОБА_1 .
Тобто предметом цього позову є оскарження процедури проведення конкурсних торгів та оскарження договорів. 
Та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
Статтею 18 Закону № 1197-VII встановлено порядок оскарження процедур закупівлі. Зокрема, зі змісту частини четвертої статті 18 цього Закону вбачається, що в судовому порядку розглядаються скарги щодо укладених договорів про закупівлю.
Відповідно до статті 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень,  підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб`єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
За змістом частини першої статті 12 ГПК (у зазначеній редакції) господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім спорів, що виникають з публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів.
За змістом частин першої, другої статті 20 Господарського кодексу України держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб`єктів господарювання та споживачів.
Кожний суб`єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб`єктів захищаються шляхом, зокрема, визнання наявності або відсутності прав.
З огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб`єктний склад учасників справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим, а в силу наведених приписів частини першої статті 12 ГПК має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства. 
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку господарського судочинства. 
Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують цих висновків.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Оскільки закриття апеляційним судом провадження у цій справі відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права, касаційну скаргу ТОВ «Вінпродтрейд» слід залишити без задоволення, а ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року- без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Вінпродтрейд» залишити без задоволення.
2. Ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2017 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді:                                         Н. О. Антонюк | В. С. Князєв |
С. В. Бакуліна | Л. М. Лобойко |
В. В. Британчук | Н. П. Лященко |
Ю. Л. Власов | В. В. Пророк |
М. І. Гриців | Л. І. Рогач |
В. І. Данішевська | О. М. Ситнік |
Ж. М. Єленіна | О. С. Ткачук |
О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич |
О. Р. Кібенко | О. Г. Яновська |