ПОСТАНОВА
Іменем України
29 серпня 2019 року 
м. Київ
справа № 465/6461/15-а
адміністративне провадження № К/9901/15031/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :
Судді-доповідача Саприкіної  І.  В.,
суддів Єзерова А. А., Желєзного  І.  В., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Коваля  Р.  Й., суддів Гуляка  В.  В., Судової-Хомюк  Н.  М.) від 23  березня 2016  року у справі за його позовом до Головного управління Державної служби України з питань праці у Львівській області, головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів у Львівській області Управління з питань праці Климчук Наталії Анатоліївни про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення, 
УСТАНОВИВ:
У вересні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Франківського районного суду м.  Львова з позовом до Територіальної державної інспекції з питань праці у Львівській області, правонаступником якої є Головне управління Державної служби України з питань праці у Львівській області (далі - ГУ Держпраці у Львівській області) та головного державного інспектора ГУ Держпраці у Львівській області Климчук  Н.  А. (далі - головний держінспектор), у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову головного держінспектора від 14  вересня 2015  року №  13-01-024/0029-0009 про накладення штрафу в розмірі 1  360,00 грн.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що оскаржувана постанова про накладення штрафу є протиправною, оскільки очолюване ним підприємство не підлягає перевірці відповідно до положень п.  3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 28  грудня 2014  року №  71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (далі - Закон №  71-VIII), а тому головний держінспектор правомірно був недопущений до проведення перевірки.
Франківский районний суд м.  Львова постановою від 07  грудня 2015  року позов задовольнив. Визнав протиправною та скасував постанову ГУ Держпраці у Львівській області від 14  вересня 2015  року №  13-01-024/0029-0009 про накладення адміністративного стягнення.
Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 23  березня 2016  року скасував постанову Франківского районного суду м.  Львова від 14  вересня 2015  року та ухвалив нову, якою відмовив у задоволенні позову.
Ухвалюючи таке судове рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що територіальні органи Держпраці не є контролюючими органами доходів і зборів в розумінні п.  41.1 ст. 41 Податкового кодексу України (далі - ПК України), а тому дія п.  3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону №  71-VIII на них не поширюється. У зв`язку з наведеним апеляційний суд дійшов висновку, що у спірних правовідносинах головний держінспектор діяв правомірно, а тому відсутні підстави для скасування спірної постанови про накладення штрафу.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням апеляційної інстанції, у квітні 2016  року ОСОБА_1 подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23  березня 2016  року і залишити в силі постанову суду першої інстанції.
На обґрунтування своєї касаційної скарги позивач зазначив, що ГУ Держпраці у Львівській області є контролюючим органом у розумінні Закону №  71-VIII, а не в розумінні п.  41.1 ст.  41 ПК України, а тому його дії, що полягали в недопущенні інспектора до проведення перевірки, були законними.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14  квітня 2016  року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.
15  грудня 2017  року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03  жовтня 2017  року №  2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон №  2147-VII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС  України) викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп.  4 п.  1 розд.«Перехідні положення» КАС  України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 27серпня 2019  року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду.
Відповідно до ч.  1  ст.  341  КАС України (у редакції Закону №  2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
14  вересня 2015  року головний держінспектор на підставі направлення на проведення перевірки від 07  вересня 2015  року №  0085 та згоди Державної інспекції України з питань праці (правонаступником якої є Держпраці) від 04  вересня 2015 року № 21/01/2496-15 прибула до спеціалізованого управління №  14 Публічного акціонерного товариства «Фірма «Нафтогазбуд» (далі - Управління), керівником якого є ОСОБА_1 , з метою проведення позапланової перевірки стосовно наявності на вказаному підприємстві заборгованості з виплати заробітної плати.
Однак, головному держінспектору було відмовлено в допуску на підприємство для проведення зазначеної вище перевірки, у зв`язку з чим інспектором складено протокол про адміністративне правопорушення від 14  вересня 2015  року 
№  13-01-024/0029-0009 за фактом вчинення керівником Управління ОСОБА_1 перешкоди в проведенні перевірки.
Того ж дня головний держінспектор прийняв постанову від 14  вересня 2015  року №  13-01-024/0029-0009 про накладення на ОСОБА_1 штрафу в розмірі 1  360,00  грн, мотивуючи її тим, що недопуск державного інспектора праці до здійснення позапланової перевірки є правопорушенням, відповідальність за яке передбачена ст.  188^6 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Не погодившись з такою постановою поро накладення адміністративного стягнення, позивач звернувся до суду з цим позовом за захистом своїх прав та інтересів.
Судове рішення апеляційного суду, ухвалене за результатом апеляційного перегляду постанови Франківского районного суду м.  Львова від 14  вересня 2015  року, є предметом касаційного перегляду в даній справі.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.
Відповідно до ст.  1 Закону України від 05  квітня 2007  року №  877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №  877-V; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій (абз. 2 ч.  1 ст.  1 Закону №  877-V).
Пунктами 1, 7 Положення «Про Державну інспекцію України з питань праці», затвердженого Указом Президента України від 06  квітня 2011  року №  386/2011 (далі - Положення про Держпраці) у редакції, чинній на момент проведення позапланової перевірки, Державна інспекція України з питань праці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра соціальної політики України, і здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
Постановою Кабінету Міністрів України від 10  вересня 2014  року №  442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» було передбачено утворення Держпраці шляхом реорганізації (злиття) Державної інспекції з питань праці та Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки, а згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16  вересня 2015  року 929-р «Питання Державної служби з питань праці» забезпечення виконання функцій і повноважень Державної інспекції з питань праці, що припиняється, покладено на Держпраці, територіальним органом якої є, зокрема ГУ Держпраці у Львівській області.
На підставі наведеного під час розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій територіальна державна інспекція з питань праці у Львівській області була замінена на правонаступника - головне управління Держпраці у Львівській області.
Згідно з п.  3 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого Наказом Міністерства соціальної політики України від 02  липня 2012  року №  390, інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом №  877-V.
Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом №  877-V. 
Так, за змістом ст.  6 Закону №  877-V підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення - планових заходів органом державного нагляду (контролю); обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення; неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Як убачається з матеріалів справи, підставою для здійснення позапланової перевірки на предмет додержання вимог законодавства з питань праці у Спеціалізованому управлінні №  14 ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» був лист Департаменту соціального захисту населення Львівської державної обласної адміністрації від 14  серпня 2015  року №  11-7522 та згода Держпраці від 04  вересня 2015  року №  21/01/2496-15.
Разом з цим, п.  3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону №  71-VIII установлено, що в 2015- 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України за заявою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. 
Зазначене обмеження не поширюється:
- з 01 січня 2015 року на перевірки суб`єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;
- з 01 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених п.  27 підрозд.  10 розд.  XX «Перехідні положення» ПК України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.
З аналізу зазначеної законодавчої норми вбачається, що таке правило не є зміною чи доповненням до ПК України, та застосоване в ньому поняття «контролюючі органи» стосується всіх контролюючих органів, тобто органів, які здійснюють державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності згідно з Законом №  877-V.
Колегія суддів звертає увагу, що Держпраці відноситься до переліку державних інспекцій та інших контролюючих органів, яким надаватиметься дозвіл Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року № 408 (у редакції, чинній на момент призначення позапланової перевірки Управління).
Відповідно до п.  1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11  лютого 2015  року №  96 (далі - Положення №  96), Держпраці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Відповідно до п.  7 Положення №  96, Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Таким чином, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що відповідач належить до контролюючих органів, які мають право на проведення перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за виключенням випадків, передбачених п.  3 розд.  ІІ «Прикінцеві положення» Закону №  71-VIII.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що Держпраці та її територіальні органи не є контролюючими органами доходів і зборів в розумінні п.   41.1 ст.  41 ПК України, а відтак дія положень п.  3 розд. ІІ «Прикінцеві положення» Закону №  71-VIII на них не поширюється.
Водночас колегія суддів звертає увагу, що у справі відсутні будь-які докази, щодо проведення перевірки Управління саме на підставі постанови слідчого Франківського РВ ЛМУ ГУ МВС України у Львівській області, як про це зазначено в постанові Франківського районного суду м.  Львова від 07  грудня 2015  року, а тому висновки суду першої інстанції про скасування оскаржуваної постанови про накладення штрафу з цих підстав є необґрунтованими.
При цьому суд першої інстанції помилково не дослідив питання чи відноситься Управління до суб`єктів господарювання, на які може бути розповсюджена дія мораторію, установленого п.  3 розд.  ІІ «Прикінцеві положення» Закону №  71-VIII. Зокрема, суд не встановив, який обсяг доходу мав суб`єкт господарювання, що підлягав перевірці, за календарний рік перед проведенням перевірки.
За приписами п.  1, 2 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази (…). Справа направляється до суду апеляційної інстанції (…) на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Підсумовуючи зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню, а судові рішення першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 344, 349, 355-356, 359 КАС України, суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанови Франківського районного суду м.  Львова від 07  грудня 2015  року та Львівського апеляційного адміністративного суду від 23  березня 2016  року скасувати.
Справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з питань праці у Львівській області, головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів у Львівській області Управління з питань праці Климчук Наталії Анатоліївни про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення направити на новий розгляд до Франківського районного суду м.  Львова.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                          І.  В.  Саприкіна

Судді          
                                                                                                              А. А.  Єзеров

                                                                                                              І.  В.  Желєзний