ПОСТАНОВА
Іменем України

21 серпня 2019 року 
Київ
справа №723/206/16-а
касаційне провадження №К/9901/6409/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Желєзного І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Сторожинецького районного суду Чернівецької області від 19.05.2016 (головуючий суддя: Казюк О.О.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05.07.2016 (головуючий суддя: Курко О.П., судді: Совгира Д.І., Білоус О.В.) у справі  №723/206/16-а за позовом ОСОБА_1 до Великокучурівської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області про визнання протиправним і скасування рішення Снячівської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області,
В С Т А Н О В И В:
У січні 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Великокучурівської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області до Снячівської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області (припинено діяльність Снячівської сільської ради у зв`язку із реорганізацією шляхом приєднання до Великокучурівської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення XXVIII сесії VI скликання Снячівської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області від 27.07.2015 №62-28/2015, яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки безоплатно у приватну власність площею 0,15 га, яка знаходиться за межами населеного пункту для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, у зв`язку з тим, що земельна ділянка  знаходиться за межами населеного пункту.
В обґрунтування позовних вимог вказав, що позивач звернувся до Снячівської сільської ради з заявою про розгляд питання щодо узгодження винесення меж бажаної земельної ділянки та передачі земельної ділянки у власність, втім у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність відповідачем відмовлено з непередбачених на те законодавством підстав, а питання щодо узгодження винесення меж бажаної земельної ділянки взагалі на сесії не розглядалось.
Ухвалою Сторожинецького районного суду Чернівецької області від 13.04.2016 здійснено процесуальне правонаступництво відповідача у справі з Снячівської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області на Великокучурівську сільську раду Сторожинецького району Чернівецької області.
Постановою Сторожинецького районного суду Чернівецької області від 19.05.2016, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05.07.2016, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що відмовляючи у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідач діяв у межах та у спосіб визначених законом повноважень, позаяк бажана земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту, а тому вирішення цього питання земельним законодавством віднесено до компетенції місцевих райдержадміністрацій.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просив суд касаційної інстанції скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказав, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело неправильного вирішення спору по суті. Скаржник зазначає, що вирішення питань порушених у заяві від 27.07.2015 року належить до виключної компетенції відповідача, а не місцевих райдержадміністрацій, оскільки останній має повноваження передавати земельні ділянки із земель державної власності, які знаходяться за межами населених пунктів виключно для: ведення водного господарства; будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; індивідуального дачного будівництва, а у спірному випадку, мова йде про передачу земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, тобто з іншим цільовим призначенням, аніж ті земельні ділянки щодо яких місцеві райдержадміністрацій компетентні приймати рішення. Окрім того, скаржник вказав на те, що бажана земельна ділянка хоча і знаходиться за межами населеного пункту, однак перебуває в адмінмежах Великокучурівської сільської ради, що безпідставно не враховано судами при вирішенні справи. Поза увагою судів попередніх інстанції залишилась і та обставина, що відповідачем не вирішено усіх питань поставлених позивачем у зверненні від 27.07.2015, зокрема щодо узгодження винесення меж бажаної земельної ділянки. Також скаржник вказав на порушення судами принципу рівності та змагальності сторін шляхом не забезпечення проведення у справі земельно-технічної експертизи.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12.08.2016 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сторожинецького районного суду Чернівецької області від 19.05.2016 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05.07.2016.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і  набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким  КАС України  викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого  Закону  передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року  справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку ст. 31 КАС України, п. 15 Перехідних положень КАС України за результатами автоматизованого розподілу від 19.06.2019 визначений склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 19.08.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Відповідач право на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що  касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням Сторожинецької РДА №727 від 24.10.2005 позивачу було надано згоду на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовної площею 0,15 га безоплатно у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Цим розпорядженням позивача було попереджено, що у випадку неподання на затвердження проекту відведення земельних ділянок до 15.01.2006, розпорядження буде визнано таким, що втратило чинність. 
Розпорядженням РДА від 07.07.2008 строк дії розпорядження №727 від 24.10.2005 було продовжено до 30.08.2008.
27.07.2015 позивач звернувся до Снячівської сільської ради із заявою про узгодження винесених меж земельної ділянки розміром 0,15 га в с . Глибочок Сторожинецького району Чернівецької області з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку і можливості передачі земельної ділянки йому у власність.
Рішенням Снячівської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області XXVIII сесії VI скликання від 27.07.2015 №62-28/2015 позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки безоплатно у приватну власність площею 0,15 га для будівництва жилого будинку в зв`язку з тим, що земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту. Для вирішення даного питання позивачу рекомендовано звернутися у Держземагенство в Сторожинецькому районі.
Зазначене рішення і є предметом спору у цій справі.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Статтею 40 цього Кодексу передбачено, що громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами. 
Відповідно до положень статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
За змістом частин першої - третьої, п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статті 118 ЗК України.
За змістом частини шостої  статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до приписів частини сьомої  статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Отже, виходячи з аналізу норм земельного законодавства, які встановлюють механізм та процедуру звернення осіб до органів місцевого самоврядування з питань надання у власність земельних ділянок вбачається, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. Саме по собі отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
При цьому, рішення з питань надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у його наданні має приймати орган місцевого самоврядування до повноважень якого віднесено розгляд цього питання.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, бажана земельна ділянка в с.Глибочок, згідно із рішенням ХVІ сесії Сторожинецької районної Ради народних депутатів від 27.10.1993, розташована за межами населеного пункту та одночасно перебуває в адміністративних межах Великокучурівської сільської ради.  
Відмовляючи у задоволенні позову, суди дійшли висновку, що оскільки бажана земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту, то відповідно вирішення порушеного у зверненні від 27.07.2015 питання не належить до компетенції відповідача, а перебуває у віданні райдержадміністрації.
Верховний Суд вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними, з огляду на таке.
Відповідно до приписів статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. 
До повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону (стаття 17 ЗК України).
Повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність визначені статтею 122 ЗК України.
Так, відповідно до цієї норми, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для:
а) ведення водного господарства;
б) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті;
в) індивідуального дачного будівництва.
Отже, зміст наведених норми свідчить, що до компетенції сільських рад відноситься вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність для всіх потреб із земель комунальної власності незалежно від того чи перебувають земельні ділянки у межах чи за межами населених пунктів, а до компетенції райдержадміністрацій належить вирішення питань з передачі у власність для всіх потреб земельних ділянок із земель державної власності, в т.ч., які знаходяться у межах сіл, а також за межами населених пунктів для: а) ведення водного господарства; б) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; в) індивідуального дачного будівництва.
При цьому, компетенція райдержадміністрацій щодо передачі земельних ділянок у власність, які знаходяться за межами населених пунктів не є абсолютною, а поширюється лише на землі державної власності з конкретно визначеним цільовим призначенням.
Таким чином, для правильного вирішення цього спору необхідно встановити у якій власності комунальній чи державній перебуває бажана земельна ділянка.  Судами попередніх інстанцій зазначена обставина не з`ясовувалась.
Окрім того, судам також необхідно з`ясувати за яких обставин у період з 2005 по 2009 роки земельними ділянками у с. Глибочок на куті Брачівка за межами населеного пункту в адмінмежах Снячівської сільської ради розпоряджалась Сторожинецька РДА (лист-відповідь Великокучурівської сільської ради від 12.04.2016 №456; а.с. 50).
Поряд з цим, суди першої та апеляційної інстанції встановили, що позивач у своєму зверненні від 27.07.2015, окрім питання можливості передачі бажаної земельної ділянки у власність, порушив питання щодо узгодження винесених меж земельної ділянки площею 0,15 га в с. Глибочок Сторожинецького району з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель, яке відповідачем залишилось не вирішеним.
При цьому, встановивши, що зазначене питання відповідачем не вирішувалось, ані суд першої інстанції, ані суд апеляційної інстанції не надав правової оцінки цим обставинам, а лише констатував бездіяльність органу місцевого самоврядування.
За змістом статті 11 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яка кореспондується із статтею 9 КАС України (у чинній редакції)  розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. 
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
У свою чергу, згідно частини другої статті 341 КАС України (у чинній редакції) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Слід також зазначити, що згідно з частиною першою статті 138 КАС України (у наведеній вище редакції), яка кореспондується з частиною першою статті 210 КАС України (у чинній редакції) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.
При цьому, Верховний Суд звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України (у чинній редакції, тут та надалі) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення. 
Для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу у їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Таким чином, постановлені у справі рішення Сторожинецького районного суду Чернівецької області від 19.05.2016 та Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05.07.2016 підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції. 
Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Сторожинецького районного суду Чернівецької області від 19.05.2016 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05.07.2016 у справі №723/206/16-а - скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                       С. М. Чиркін

                                                                                      А. А. Єзеров 
                                                                                                    
                                                                                                І. В. Желєзний