П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
15 травня 2019 року
м. Київ
Справа № 815/2893/17
Провадження № 11-1529апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Югспецстрой-77» (далі - Кооператив) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 року (судді Іванов Е. А., Гусев О. Г., Кравченко М. М.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року (судді Кравченко К. В., Джабурія О. В., Лук'янчук О. В.) у справі № 815/2893/17 за позовом заступника прокурора Одеської області (далі - заступник прокурора) в інтересах держави в особі Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області (далі - Сільрада) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), третя особа - Кооператив, про визнання протиправним і скасування сертифіката і
ВСТАНОВИЛА:
У травні 2017 року заступник прокурора в інтересах держави в особі Сільради звернувся до суду з позовом до ДАБІ України, у якому просив визнати протиправним і скасувати сертифікат серії ОД № 16412238005, виданий Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області (далі - Інспекція) 04 грудня 2012 року.
На обґрунтування позову заступник прокурора зазначив, що сертифікат серії ОД № 16412238005, який засвідчує відповідність закінченого будівництвом об'єкта (облаштування приморських схилів та проведення протизсувних і берегоукріплювальних робіт - 1,9 га (І черга будівництва) за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, територія Крижанівської сільської ради, с. Крижанівка; далі - спірний об'єкт) проектній документації та підтверджує його готовність до експлуатації, виданий Інспекцією з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки спірний об'єкт побудований на земельній ділянці, яка не була відведена у власність або користування.
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 28 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року, позов задовольнив.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Кооператив у касаційній скарзі зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки з огляду на характер спору, суб'єктний склад правовідносин, предмет і підстави заявлених вимог цей спір має вирішуватися за правилами Цивільного процесуального кодексу України. У зв'язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити на новий розгляд.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 22 жовтня 2018 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 20 грудня 2018 року передав справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, ураховуючи відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
Відзиву на касаційну скаргу позивач та відповідач не подали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність її часткового задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що 12 жовтня 2010 року між Сільрадою та Приватним підприємством «Югспецстрой-77» (далі - ПП «Югспецстрой-77») (правонаступником якого є Кооператив) укладено договір оренди земельної ділянки площею 3,5004 га.
20 листопада 2008 року був складений акт приймання-передачі межових знаків на зберігання в натурі (на місцевості) ПП «Югспецстрой-77» для проведення протизсувних і берегоукріплювальних робіт та розміщення комплексу об'єктів стаціонарної рекреації, а 25 жовтня 2010 року акт приймання-передачі земельної ділянки загальною площею 3,5004 га.
ПП «Югспецстрой-77» був виготовлений робочий проект «Облаштування приморських схилів, берегоукріплювальних та протизсувних робіт в с. Крижанівка Комінтернівського району Одеської області», за яким Державне підприємство «Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба Української державної будівельної експертизи» 09 липня 2010 року надало позитивний висновок комплексної державної експертизи № 227-2010/ЦБ.
01 листопада 2010 року Інспекція видала дозвіл ПП «Югспецстрой-77» № 690 на виконання будівельних робіт з облаштування приморських схилів та проведення протизсувних і берегоукріплювальних робіт на території Крижанівської сільської ради в с. Крижанівка Комінтернівського району Одеської області.
23 листопада 2012 року Кооперативом складено акт готовності об'єкта до експлуатації.
04 грудня 2012 року за заявою Кооперативу Інспекція видала сертифікат, що засвідчує відповідність закінченого будівництвом спірного об'єкта проектній документації та підтверджує його готовність до експлуатації.
На підставі колективного звернення Громадської організації «Добровільне товариство рибалок-аматорів» «Крижанівка», Причал № 218» управлінням з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області було проведено перевірку щодо законності збудованого об'єкта.
Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельною ділянкою, складеним старшим інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Стаценко В. М. від 24 лютого 2017 року № 3 встановлено, що земельна ділянка площею 1,95 га розташована в південній частині с. Крижанівка на узбережжі Чорного моря, з північної сторони межує із земельною ділянкою з кадастровим номером 5122783200:02:001:0801, яка перебуває в користуванні ПП «Югспецстрой-77». Зазначена земельна ділянка площею 1,95 га використовується останнім для облаштування схилів та проведення протизсувних і берегоукріплювальних робіт згідно із сертифікатом відповідності закінченого будівництвом об'єкта від 04 грудня 2012 року серії ОД №16412238005, виданого Інспекцією, та відповідно до технічного паспорта на інженерні споруди від 28 квітня 2014 року. Відповідно до матеріалів інвентаризації земель на території Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області частина вказаної земельної ділянки площею 0,95 га відноситься до категорії земель водного фонду, з них 0,20 га в межах с. Крижанівка, тобто в межах прибережної захисної смуги Чорного моря. Інша частина ділянки розташована в акваторії Чорного моря. Рішення щодо передачі вказаної земельної ділянки у власність чи користування ПП «Югспецстрой-77» органами влади чи місцевого самоврядування не приймалось, правовстановлюючі документи на земельну ділянку відсутні, земельна ділянка ПП «Югспецстрой-77» зайнята самовільно, що є порушенням статті 212 Земельного кодексу України, статті 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Постановою Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 23 березня 2017 року № 7/0001п/0.41/2017 справу стосовно голови ПП «Югспецстрой-77» закрито, а матеріали направлено до Лиманського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області, оскільки наявні ознаки злочину, відповідальність за який передбачено частиною другою статті 197-1 Кримінального кодексу України.
28 березня 2017 року за матеріалами проведеної Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області перевірки за колективним зверненням Громадської організації «Добровільне товариство рибалок-аматорів» «Крижанівка», Причал № 218», у ході якої встановлено факт самовільного зайняття Кооперативом земельної ділянки площею 1,95 га, в тому числі 0,20 га у водоохоронній зоні Чорного моря, що в межах Сільради, було порушено кримінальне провадження № 12017160330000512.
Вважаючи сертифікат від 04 грудня 2012 року серії ОД № 16412238005 протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Задовольняючи позовні вимоги заступника прокурора, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірний сертифікат видано з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки Інспекція на порушення визначеного законодавством порядку не провела перевірку на спірному об'єкті; об'єкт, на який видано сертифікат, побудований на земельній ділянці, яка не надавалась в оренду ПП «Югспецстрой-77», а сама земельна ділянка відноситься до категорії земель водного фонду, дозвіл на забудову якої територіальними органами Мінприроди не видавався. 
Крім того, розглядаючи справу по суті позовних вимог, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими ці висновки судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, заступник прокурора в інтересах держави в особі Сільради звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним і скасування сертифіката від 04 грудня 2012 року серії ОД № 16412238005, яким Інспекція засвідчила відповідність закінченого будівництвом об'єкта проектній документації та підтвердила його готовність до експлуатації.
На обґрунтування заявлених позовних вимог заступник прокурора зазначив, що Інспекція на порушення вимог чинного законодавства протиправно видала вказаний сертифікат, оскільки об'єкт будівництва побудований на земельній ділянці, що не була відведена у власність або користування Кооперативу.
Отже, цей позов подано на поновлення прав Сільради у сфері земельних відносин.
За правилами пункту 6 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) господарські суди розглядають справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права.
Оскільки спірні правовідносини пов'язані із захистом порушеного, на думку заступника прокурора, права Сільради користуватися та розпоряджатися земельною ділянкою, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ГПК України.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу господарського судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 816/594/14 (провадження № 11-1331апп18).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Югспецстрой-77» задовольнити частково.
2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суд від 29 серпня 2018 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков 
 
Судді:                             Н. О. Антонюк                                                        О. Б. Прокопенко
 
                                      С. В. Бакуліна                                                        Л. І. Рогач
 
                                      В. В. Британчук                                                     І. В. Саприкіна
 
                                      Д. А. Гудима                                                                      О. М. Ситнік
 
                                      В. С. Князєв                                                           В. Ю. Уркевич
 
                                      Л. М. Лобойко                                                       О. Г. Яновська
 
                                      Н. П. Лященко