П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
12 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 450/338/17
Провадження № 11-187апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року (судді Багрій В. М., Мікула О. І., Старунський Д. М.) у справі № 450/338/17 за позовом ОСОБА_1 до Вовківської сільської ради Пустомитівського району Львівської області (далі - Сільрада), за участю  ОСОБА_2 , про скасування рішення й зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Сільради, у якому просив:
- скасувати рішення відповідача від 12 листопада 2012 року № 272 про затвердження висновку земельної комісії Сільради від 03 вересня 2012 року;
- зобов`язати Сільраду повернути межі земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 , яка раніше належала ОСОБА_3 , а на час подання позову - ОСОБА_1 , у відповідність до Генерального плану с. Товщів Пустомитівського району Львівської області 1970 року; 
- зобов`язати Сільраду усунути несанкціонований проїзд, який порушує вимоги чинного законодавства України, в тому числі ДБН 360-92, що проходить попри будинок ОСОБА_1 ;
- зобов`язати Сільраду відновити тупиковий проїзд до ділянки, яка належить ОСОБА_1 
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що на підставі свідоцтва про право власності від 27 серпня 2013 року № 8484924 йому належить земельна ділянка площею 0,1171 га з кадастровим номером НОМЕР_1 , яка розташована в с. Товщів Пустомитівського району Львівської області. Повз вказану земельну ділянку прокладено несанкціонований проїзд, який проходить попри будинок позивача з однієї сторони, та неправомірно перекритий тупиковий проїзд до цієї земельної ділянки з іншої сторони. Вказаний проїзд не передбачений ні Генеральним планом с. Товщів, розробленим Державним інститутом проектування міст у 1970 році, ні проєктом забудови земельної ділянки ОСОБА_3 в с. Товщів, відведеної на підставі рішення виконкому Пустомитівської районної Ради народних депутатів від 17 березня 1988 року № 74. Рішенням Сільради від 12 листопада 2012 року № 272 затверджено висновок земельної комісії Сільради від 03 вересня 2012 року, яким дорогу між земельними ділянками ОСОБА_1 та Чамата М. М. залишено в загальному користуванні. Протягом 2016 року представник ОСОБА_1 адвокат Гордій В. О. надсилав заяви та адвокатські запити до голови Сільради та земельної комісії Сільради, які стосувались надання інформації та реагування на грубі порушення законодавства, що стосувались проїзду, який проходить попри будинок ОСОБА_1 з однієї сторони, та перекритого тупикового проїзду до цієї земельної ділянки з іншої сторони. Проте на ці звернення конкретних відповідей та інформації, яка витребовувалась, надано не було. На думку позивача, оскаржуване рішення Сільради є незаконним та підлягає скасуванню.
Пустомитівський районний суд Львівської області постановою від 17 жовтня 2017 року позовні вимоги задовольнив частково: визнав незаконним і скасував рішення Сільради від 12 листопада 2012 року № 272; зобов`язав Сільраду повернути межі земельної ділянки, що раніше належала ОСОБА_3 , а тепер належить ОСОБА_1 ; зобов`язав Сільраду відновити тупиковий проїзд до ділянки ОСОБА_1
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 13 грудня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнив: постанову суду першої інстанції скасував, а провадження у справі закрив, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
Не погодившись з указаним судовим рішенням,ОСОБА_1  у касаційній скарзі зазначив, що постанова суду апеляційної інстанції прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права. На думку скаржника, предметом оскарження в цій справі є рішення Сільради від 12 листопада 2012 року № 272 про затвердження висновку земельної комісії Сільради від 03 вересня 2012 року, яке за своєю суттю є нормативним документом органу, в якого наявні владні повноваження. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відносить спір до публічно-правового виходячи з природи дій суб`єкта владних повноважень. Оскільки у спірних правовідносинах відповідач здійснює владні управлінські функції, цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 05 лютого 2019 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 26 лютого 2019 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції. 
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 березня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_2 зазначив, що доводи касаційної скарги є безпідставними та такими, що не відповідають обставинам справи, оскільки цей спір поглинається спором про речове, приватне право, а тому повинен вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства. У зв`язку з викладеним ОСОБА_2 просить залишити касаційну скаргу без задоволення, оскаржуване рішення - без змін.
Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надіслав.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги.
Суди попередніх інстанцій установили, що згідно зі свідоцтвом про право власності від 27 серпня 2013 року № 8484924 ОСОБА_1 на праві приватної власності належить земельна ділянка площею 0,1171 га з кадастровим номером НОМЕР_1 , яка розташована за адресою: Львівська обл., Пустомитівський р-н, с. Товщів, з цільовим призначенням: для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Рішенням Сільради від 12 листопада 2012 року № 272 затверджено висновок земельної комісії Сільради від 03 вересня 2012 року, згідно з яким дорогу в с. Товщів між присадибними ділянками ОСОБА_1 та ОСОБА_5 залишено в загальному користуванні.
Протягом 2016 року представник ОСОБА_1 адвокат Гордій В. О. надсилав заяви та адвокатські запити до голови Сільради та земельної комісії Сільради, які стосувались надання інформації та реагування на грубі порушення законодавства щодо влаштування проїзду, який проходить попри будинок ОСОБА_1 з однієї сторони, та перекритого тупикового проїзду до цієї земельної ділянки з іншої сторони.
На ці звернення конкретних відповідей та інформації, яка витребовувалась, надано не було.
Про рішення Сільради від 12 листопада 2012 року № 272 позивачу стало відомо з відповіді Сільради від 02 вересня 2016 року № 205 на адвокатський запит адвоката Гордія В. О. від 26 серпня 2016 року.
Вважаючи вказане рішення Сільради неправомірним, а бездіяльність Сільради щодо усунення несанкціонованого проїзду, який проходить попри будинок ОСОБА_1 , а також відновлення тупикового проїзду до ділянки, яка належить ОСОБА_1 ., протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_1 , суд першої інстанції керувався тим, що всупереч чинному Генеральному плану с. Товщів Пустомитівського району Львівської області, без внесення відповідних змін у містобудівну документацію чи цільового призначення земельної ділянки, зокрема встановлення дороги загального користування чи проїзду, Сільрада у рішенні від 12 листопада 2012 року № 272 про затвердження висновку земельної комісії Сільради від 03 вересня 2012 року протиправно визначила відрізок між присадибними ділянками ОСОБА_1 та ОСОБА_5 як дорогу загального користування.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що між сторонами виник спір з приводу меж земельних ділянок, а тому існує спір про право цивільне, відтак цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими ці висновки суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. 
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Таким чином, спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Згідно із частиною першою статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Конституційний Суд України в Рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до суду з позовом до Сільради, у якому, зокрема, просив скасувати рішення Сільради від 12 листопада 2012 року № 272 про затвердження висновку земельної комісії Сільради від 03 вересня 2012 року, згідно з яким дорогу в с. Товщів між присадибними ділянками ОСОБА_1 та ОСОБА_5 залишено в загальному користуванні.
Отже, виникнення спірних правовідносин зумовлено протиправними, на думку позивача, діями відповідача при вирішенні питання щодо прокладення дороги загального користування попри будинок позивача з однієї сторони та перекриття тупикового проїзду до цієї земельної ділянки з іншої сторони, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в цій справі дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування, які впливають на права та законні інтереси невизначеного кола осіб, відтак цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 127/16433/17 (провадження № 11-461апп18).
Таким чином, помилковими є висновки суду апеляційної інстанцій про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Оскільки суд апеляційної інстанції постановив рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного судового рішення з направленням справи до апеляційного суду для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року скасувати, а справу передати до цього ж судудля продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк                                                        В. С. Князєв 
 
                                      Т. О. Анцупова                                                       Л. М. Лобойко
 
                                               С. В. Бакуліна                                                        Н. П. Лященко
 
                                      В. В. Британчук                                                     О. Б. Прокопенко
 
                                               Ю. Л. Власов                                                          В. В. Пророк
 
                                      М. І. Гриців                                                             Л. І. Рогач
 
Д. А. Гудима                                                                      О. М. Ситнік
 
                                      Ж. М. Єленіна                                                        О. С. Ткачук 
 
                                      О. Р. Кібенко                                                                      О. Г. Яновська