ПОСТАНОВА
Іменем України

05 серпня 2019 року 
Київ
справа №815/6174/14
адміністративне провадження №К/9901/1526/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Радишевської  О.Р.,
суддів - Кашпур  О.В., Уханенка  С.А.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу №815/6174/14
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтернаціональні телекомунікації» до Головного управління Державної санітарної епідеміологічної служби у Кіровоградській області про визнання протиправним і скасування наказу, визнання протиправними дій, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтернаціональні телекомунікації» на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14  листопада 2014 року, прийняту в складі головуючого судді Завальнюка  І.В., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2015 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Милосердного  М.М., суддів Бітова  А.І., Ступакової  О.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У жовтні 2014 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Інтернаціональні телекомунікації» (далі - ТОВ «Інтертелеком», позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної санітарної епідеміологічної служби в Кіровоградській області (далі - ГУ ДСЕС у Кіровоградській області, відповідач), у якому просило:
1.1. визнати протиправним і скасувати наказ від 30.09.2014 №108 «Про здійснення позапланового заходу» ГУ ДСЕС у Кіровоградській області;
1.2. визнати протиправними дії відповідача щодо здійснення 09.10.2014 позапланового заходу - перевірки дотримання вимог санітарного законодавства ТОВ «Інтертелеком», на підставі спірного наказу, та щодо вимог надання дозволу на проведення діагностичних, експериментальних, випробувальних, вимірювальних робіт на підприємствах, в установах та організаціях, діяльність яких пов`язана з використанням джерел неіонізуючого випромінювання на базову станцію мобільного зв`язку, яка встановлена на даху будинку по АДРЕСА_1 .
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржуваний наказ про проведення перевірки суперечить вимогам статті 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік», оскільки був прийнятий без відповідного дозволу Кабінету Міністрів України.
2.1. Також позивач звертає увагу на те, що відповідачем при проведенні перевірки протиправно витребувано у ТОВ «Інтертелеком» дозвіл на проведення діагностичних, експериментальних, випробувальних, вимірювальних робіт на підприємствах, в установах та організаціях, діяльність яких пов`язана з використанням джерел іонізуючого випромінювання, оскільки на момент проведення перевірки були відсутні органи, які уповноважені видавати такі дозволи, а також не розроблений порядок їхньої видачі.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. 25.09.2014 на адресу ГУ ДСЕС у Кіровоградській області з Державної санітарної епідеміологічної служби України (далі - Держсанепідслужба України) надійшло звернення громадянки ОСОБА_1 , яке, у свою чергу, надійшло на Урядову гарячу лінію стосовно негативного впливу на її здоров`я з боку ретрансляторів мобільного зв`язку, які встановлені на даху будинку по АДРЕСА_1, та лист з Держсанепідслужби України з вимогою вжиття інших заходів реагування відповідно до вимог чинного законодавства України.
4. На підставі звернення та листа Держсанепідслужби України відповідач листом від 30.09.2014 за №2511/07-16 повідомив позивача про необхідність направити до міста Олександрії Кіровоградської області 09.10.2014 представника для проведення позапланової перевірки та розгляду звернення по суті.
5. 30.09.2014 Олександрійським міжрайонним управлінням ГУ Держсанепідемслужби видано наказ про здійснення позапланового заходу №108 та посвідчення (направлення) №192 на здійснення позапланової перевірки дотримання вимог санітарного законодавства ТОВ «Інтертелеком» за місцем розташування базової станції мобільного зв`язку, яка встановлена на даху будинку по АДРЕСА_1 .
6. 09 жовтня 2014 року посадовими особами органу державного нагляду (контролю) в присутності представника позивача складено уніфікований акт перевірки дотримання вимог санітарного законодавства на радіотехнічному об`єкті, який підписано представником без зауважень.
7. Під час перевірки було встановлено, що всупереч вимогам Закону України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" та постанови Кабінету Міністрів України №761 від 17.10.2013 "Про затвердження Порядку видачі дозволу на проведення діагностичних, експериментальних, випробувальних, вимірювальних робіт на підприємствах, в установах та організаціях, діяльність яких пов`язана з використанням джерел неіонізуючого випромінювання" у суб`єкта господарювання - ТОВ «Інтертелеком» - відсутній дозвіл на проведення будь-яких діагностичних, експериментальних, випробувальних, вимірювальних робіт на підприємствах, в установах та організаціях, діяльність яких пов`язана з використанням джерел неіонізуючого випромінювання.
8. Не погоджуючись із зазначеним наказом про призначення перевірки та діями відповідача під час її проведення, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2014  року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2015 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржуваний наказ про проведення перевірки є актом одноразового застосування та вичерпав свою дію після застосування, тобто проведення відповідної перевірки.
10.1. Ураховуючи те, що позивач допустив посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки, у спірних правовідносинах, актом, що породжує права та обов`язки для ТОВ «Інтертелеком», є відповідне рішення контролюючого органу (акт індивідуальної дії), прийняте за результатами такої перевірки. 
10.2. Водночас наслідком розв`язання публічно-правового спору по суті має бути захист порушеного права позивача, проте оскаржуваний наказ уже реалізований шляхом проведення перевірки, тому він не створює для позивача будь-яких правових наслідків.
10.3. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ТОВ «Інтертелеком».
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
11. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 травня 2015 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
12. 15 грудня 2017 року, у зв`язку із початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
12.1.          04 січня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
12.2. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу  О.В., суддям Желтобрюх  І.Л., Стрелець  Т.Г.
12.3. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 23 травня 2019 року №456/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
12.4. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській  О.Р., суддям Кашпур  О.В., Уханенку  С.А.
13. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити.
13.1. Також скаржник просить суд касаційної інстанції постановити окрему ухвалу відносно посадових осіб ГУ ДСЕС у Кіровоградській області щодо притягнення їх до відповідальності та усунення причин і умов, що сприяли порушенню закону під час прийняття оскаржуваного наказу і проведення перевірки. 
14. На обґрунтування касаційної скарги скаржник указує, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
14.1. Позивач зазначив, що у відповідача були відсутні підстави для проведення перевірки, оскільки оскаржуваний наказ був прийнятий без погодження з Кабінетом Міністрів України, що не відповідає вимогам статті 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік». 
14.2. Також позивач указує на безпідставність вимоги відповідача про надання дозволу, передбаченого наказом Міністерства охорони здоров`я України «Про організацію виконання постанови Кабінету Міністрів України від 17.10.2013 №761», який на момент перевірки вже втратив чинність на підставі наказу Міністерства охорони здоров`я України від 13.03.2014 №180 «Про скасування деяких наказів Міністерства охорони здоров`я України та внесення змін до наказу Міністерства охорони здоров`я України від 11 січня 2014 року №23».
14.3. На переконання скаржника суди попередніх інстанцій дійшли хибних висновків про те, що оскаржуваний наказ вичерпав свою дію після проведення відповідної перевірки та, що вони повинні були надати оцінку правомірності оскаржуваних дій відповідача.
15. Відповідач скористався своїм правом і надіслав до суду заперечення на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на висновки та установлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини, просив відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. 
V. Джерела права й акти їхнього застосування
16. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
17. Відповідно до статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
17.1. Заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
18. Згідно зі статтею 4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
19. Відповідно до абзацу 5 частини першої статті 6 Закону №877-V підставами для здійснення позапланових заходів є обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення.
20. Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю). Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом (абзаци 8,9 частини першої статті 6 Закону №877-V). 
21. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону №877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа.
22. Частиною першою-другою статті 7 Закону №877-V встановлено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою.
23. Згідно з частиною шостою статті 7 Закону №877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи-підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
24. На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом (частина сьомою статті 7 Закону №877-V).
25. За змістом частини дев`ятої статті 7 Закону №877-V розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - це обов`язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) або його заступником. Розпорядження може передбачати застосування до суб`єкта господарювання санкцій, передбачених законом.
25.1. Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.
26. Статтею 8 Закону №877-V встановлено, що орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право зокрема: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства; надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; накладати штрафні санкції та вживати заходи, передбачені законом.
27. Відповідно до статті 10 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право зокрема: вимагати від посадових осіб органу державного нагляду (контролю) додержання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення і одержувати копії посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу; не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: він здійснюється з порушенням вимог щодо періодичності проведення заходів державного нагляду (контролю), передбачених законом;  посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; одержувати та знайомитися з актами державного нагляду (контролю); надавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта органу державного нагляду (контролю); оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб.
28. Статтею 31 Закону України від 16.01.2014 №719-VII «Про Державний бюджет України на 2014 рік» установлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня-грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки. 
VI. Позиція Верховного Суду
29. Суд наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
30. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
31. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Суд керується таким.
32. Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з оскаржуваних судових рішень, предметом спору в цій справі є правомірність прийняття ГУ ДСЕС у Кіровоградській області наказу про здійснення позапланового заходу - перевірки дотримання вимог санітарного законодавства ТОВ «Інтертелеком» за місцем розташування базової станції мобільного зв`язку, яка встановлена на даху будинку по  
АДРЕСА_3 . Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач добровільно допустив посадових осіб органу державного нагляду до проведення перевірки та підписав складений за її результатами уніфікований акт перевірки.
34. Відповідно до статті 10 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб.
35. Ураховуючи зазначене, суб`єктами господарювання до суду можуть бути оскаржені рішення, дії, бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які порушують їхні права, свободи та інтереси.
36. Водночас ці рішення, дія або бездіяльність у будь-якому випадку повинні бути такими, що породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. 
37. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті позовні вимоги, які відновлюють фактично порушені права, свободи та інтереси особи у сфері публічно-правових відносин.
38. Отже, позовні вимоги суб`єктів господарювання, спрямовані на оскарження рішень (у тому числі наказів про призначення перевірки), дій або бездіяльності контролюючих органів щодо призначення та/або проведення перевірок можуть бути задоволені лише в тому випадку, якщо до моменту винесення судового рішення не відбулося допуску посадових осіб контролюючого органу до оспорюваної перевірки. Тобто, саме на етапі допуску до перевірки суб`єкт господарювання може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо себе. Водночас допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених органом державного нагляду при призначенні такої перевірки та її проведенні.
39. Наказ про призначення перевірки є актом одноразового застосування та вичерпує свою дію фактом його виконання, а отже, задоволення позову не може призвести до відновлення порушених прав суб`єкта господарювання. 
40.Отже, Суд уважає правильними висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що органом державного нагляду (контролю) фактично була реалізована його компетенція на проведення перевірки та оформлення її результатів. У цьому випадку оскаржуваний наказ не є таким, що порушує права та інтереси позивача шляхом обмежень у реалізації його прав чи безпідставного покладення на нього необґрунтованих обов`язків, тому задоволення позовної вимоги про визнання його протиправним і скасування не приведе до поновлення порушеного права позивача.
41. Ураховуючи факт допущення позивачем посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до перевірки, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у спірних правовідносинах актом, що має певні правові наслідки, породжує права та обов`язки для позивача є рішення такого органу (акт індивідуальної дії), прийняте за результатами проведеної перевірки.
42. Що стосується вимоги касаційної скарги про постановлення окремої ухвали відносно посадових осіб ГУ ДСЕС у Кіровоградській області щодо притягнення їх до відповідальності, а також усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону під час прийняття оскаржуваного наказу і проведення перевірки, Суд зазначає таке.
43. Відповідно до статті 358 КАС України суд касаційної інстанції у випадках і порядку, встановлених статтею 249 цього Кодексу, може постановити окрему ухвалу.
44. Частиною першою статті 249 КАС України встановлено, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
45. Таким чином, постановлення судом окремої ухвали є правом суду реагувати на виявлені ним порушення та доводити їх до відома суб`єкта владних повноважень, а не обов`язком.
46. Ураховуючи те, що суди попередніх інстанцій не надавали оцінку діям відповідача щодо проведення перевірки, а суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України позбавлений можливості встановлювати обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій і приймати нові докази, підстави для вирішення питання про постановлення окремої ухвали відносно посадових осіб ГУ ДСЕС у Кіровоградській області відсутні.
47. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
48. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів і обставин справи не спростовують.
49. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
50. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
51. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В :
52. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтернаціональні телекомунікації» залишити без задоволення.
53. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2014  року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2015 року в цій справі залишити без змін.
54. Судові витрати розподілу не підлягають. 
55. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач:                                                                      О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                          О.В. Кашпур
                                                                                          С.А. Уханенко