ПОСТАНОВА
Іменем України

18 липня 2019 року 
Київ
справа №554/11837/14-а
адміністративне провадження №К/9901/1256/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Білак М.В. (суддя-доповідач),
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
касаційну скаргу  ОСОБА_1 
на постанову Октябрського районного суду міста Полтави від 22 серпня 2014 року (головуючий суддя - Микитенко В.М.) 
та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2014 року (головуючий суддя -Подобайло З.Г., суддів - Тацій Л.В., Бартош Н.С.) 
у справі № 554/11837/14-а
за позовом  ОСОБА_1 
до Управління капітального будівництва виконавчого комітету Полтавської міської ради,начальника Управління капітального будівництва виконавчого комітету Полтавської міської ради Годні Володимира Володимировича 
про визнання протиправними діянь та зобов`язання надати інформацію.
I. РУХ СПРАВИ
1.          У серпні 2014 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила: 
-          визнати протиправними дії Управління капітального будівництва виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі - Управління), що виявилися у відмові надати їй копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року №4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського міськвиконкому від 6 червня 2013 року (щодо будівництва діагностичного центру по вулиці Чапаєва, 2-б у місті Полтаві), що запитувалося; 
-          зобов`язати Управління надати протягом п`яти робочих днів з дня набрання чинності рішенням суду копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 червня 2013 року №4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського міськвиконкому від 6 червня 2013 року (щодо будівництва діагностичного центру по вулиці Чапаєва, 2-б у місті Полтава), що запитувалося; 
-          визнати протиправними дії начальника Управління Годні В.В., що виявилися у відмові надати ОСОБА_1 копію договору про інвестиційну (пайову) участь в будівництві від 6 лютого 2013 року №4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського міськвиконкому від 6 червня 2013 року (щодо будівництва діагностичного центру по вулиці Чапаєва, 2-б у місті Полтаві), що запитувалося;
-          зобов`язати начальника Управління ГоднюВ.В. надати протягом п`яти робочих днів з дня набрання чинності рішенням суду копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року №4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського міськвиконкому від 6 червня 2013 року (щодо будівництва діагностичного центру по вулиці Чапаєва, 2-б у місті Полтаві), що запитувалося.
2.          В обґрунтування позовних вимог зазначила, що у липні 2014 року надіслала до Управління інформаційний запит від 22 липня 2014 року про надання їй копії договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року №4-ЮР/13. Однак, отримала лист від 23 липня 2014 року № 01-03/05/1276 за підписом Годні В.В. про відмову у наданні запитуваної нею інформації, оскільки інформація в даному документі є конфіденційною, а тому може поширюватися лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації. Вважає, що доступ до цієї інформації не може бути обмеженим, а сама інформація містить суспільний інтерес, оскільки мова йде про розпорядження землею комунальної власності, суб`єктами права власності на яку є територіальна громада міста Полтава, а тому відмова відповідача у наданні такої інформації є протиправною та такою, що суперечить вимогам чинного законодавства України та порушує її право на отримання інформації.
3.          ПостановоюОктябрського районного суду міста Полтави від 22 серпня 2014 рокупозов задоволено. Визнано протиправними дії Управління в особі його начальника Годні В. В. , що виявилися у відмові надати ОСОБА_1 , відповідно її інформаційного  запиту від 22 липня 2014 року, копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року №4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського Міськвиконкому від 6 червня 2013 року (щодо будівництва діагностичного центру по вулиці Чапаєва, 2-б у місті Полтаві).Зобов`язаноУправління в особі його керівника надати ОСОБА_1 протягом п`яти робочих днів з дня набрання чинності цією постановою копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року №4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського міськвиконкому від 6 червня 2013 року (щодо будівництва діагностичного центру по вулиці Чапаєва , 2-б у місті Полтаві ).
4.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2014 року постанову суду першої інстанції скасовано. Визнано протиправними дії Управління в особі його начальника Годні В.В . , що виявилися у відмові надати ОСОБА_1 , відповідно її інформаційного запиту від 22 липня 2014 року, копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року № 4-ЮР/13, про який йдеться в рішення Полтавського міськвиконкому від 6 червня 2013 року (щодо будівництва діагностичного центру по вулиці Чапаєва, 2-6 у місті Полтава) з обмеженням інформації, що пов`язана з виконанням умов договору. Зобов`язано Управління в особі його керівника надати ОСОБА_1 протягом п`яти робочих днів з дня набрання чинності цією постановою копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року №4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського Міськвиконкому від 6 червня 2013 року (щодо будівництва діагностичного центру по вулиці Чапаєва 2-6 у місті Полтава) з обмеженням інформації, що пов`язана з виконанням умов даного договору. В задоволенні іншої частині позовних вимог відмовлено.
5.          Не погодившись з рішеннями суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючисьна порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права,просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6.          Вирішуючи спір між сторонами, судами встановлено, що згідно з рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради від 23 травня 2012 року № 83 надано вказівку Управлінню організувати будівництво радіологічного центру на земельній ділянці площею 0,1 га по вулиці Чапаєва, 26 за рахунок знесення будівель, що перебувають у власності фізичних і юридичних осіб, з правом залучення інвестора.
7.          Вказане рішення винесено в розвиток рішення позачергової двадцять першої сесії Полтавської міської ради 6 скликання від 25 квітня 2012 року «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва радіологічного центру» та при розгляді звернення ТОВ «Полтаваагроінвест».
8.          Рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради від 6 червня 2013 року № 76, враховуючи звернення ТОВ «МЕДПОЛЕКС», на виконання умов договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року № 4-ЮР/13, на підставі клопотання Управління капітального будівництва внесено зміни до рішення міськвиконкому від 23 травня 2012 року № 83, зокрема змінено назву центру на діагностичний, а ТОВ «Полтаваагроінвест» замінено на ТОВ «МЕДПОЛЕКС».
9.          22 липня 2014 року ОСОБА_1 надіслала на адресу начальника Управління Годні В.В. інформаційний запит, згідно з яким вимагала надати їй копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 червня 2013 року №4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського міськвиконкому від 6 червня 2013 року (щодо будівництва діагностичного центру по вулиці Чапаєва 206 у місті Полтаві). Указаний запит отриманий адресатом 22 липня 2014 року, про що свідчить вхідний штамп на запиті.
10.          Листом-відповіддю від 23 липня 2014 року №01-03/05/1276 за підписом начальника Управління Годні В.В. позивачу відмовлено в наданні запитуваної інформації, посилаючись на те, що така інформація є конфіденційною, тому відповідно до пункту 1 частини першої статті 6 та статті 7 Закону України від 13 січня 2011 року N 2939-VI     «Про доступ до публічної інформації»  (далі - Закон № 2939-VI), може поширюватися лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації.
11.          Згідно з договором про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року № 04-ЮР/13, Управління є «Замовником», а ТОВ «Медполекс» - «Інвестором», відповідно до підпункту 6.3 пункту 6 «Особливі умови» сторони домовились, що інформація, пов`язана з виконанням умов даного договору є конфіденційною і у будь-якому випадку може бути розголошена лише за спільною згодою сторін або за рішенням суду.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, посилаючись на положення частин другої та п`ятої статті 6 Закону № 2939-VI, виходив з того, що з рішень виконавчого комітету, зважаючи, що інших доказів відповідачі не надали, вбачаються розпорядчі дії органу місцевого самоврядування щодо використання земельної ділянки по вулиці Чапаєва 2-6 для будівництва спочатку радіологічного, а потім діагностичного центру у межах території міста Полтави, з метою впровадження новітніх технологій в галузі медицини та підвищення рівня медичного обслуговування громадян до європейського, що не може не викликати суспільного інтересу.
13. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки інвестиційний договір, який просила надати позивач є господарським договором, де юридична особа ТОВ «Медполекс» є інвестором будівництва діагностичного центру, цей договір не підпадає під визначення у частині п`ятій статті 6 Закону № 2939-VI поняття інформації та копій документів, доступ до яких не може бути обмеженою.Інформація пов`язана з виконанням умов даного договору, стосується не лише відповідача як суб`єкта владних повноважень, а також і юридичної особи (ТОВ «Медполекс»), яка визначила порядок використання інформації стосовно неї, відповідно до статті 7 Закону № 2939-VI. А тому враховуючи наявність інформації з обмеженим доступом та приписи частини сьомої статті 6 Закону № 2939-VI відповідачі повинні надати інвестиційний договір лише щодо інформації, доступ до якої необмежений. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. У касаційній скарзіпозивач наголошує на тому, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового й необґрунтованого висновку про часткове задоволення позову. Зазначає, що звертаючись до відповідача просила копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві, а тому висновок апеляційного суду про те, що вона запитувала інформацію щодо виконання умов інвестиційного договору зроблено без врахування предмету позовних вимог та,  відповідно, з виходом за межі предмету спору. Наголошує також на тому, щокопія договору, стороною якого є суб`єкт владних повноважень, незалежно від того яку назву він має є задокументованою на паперових носіях інформацією, яка створена в процесі виконання суб`єктом владних повноважень (будь-яким розпорядником) своїх обов`язків та яка знаходиться в його володінні, а тому висновок апеляційного суду, що запитуваний нею договір не підпадає під визначення у частині п`ятій 5 статті 6 Закону N 2939 поняття інформації та копій документів, доступ до яких не може бути обмежено є помилковим. На думку скаржника, договір про інвестиційну (пайову) участь у будівництві містить інформацію щодо розпорядження нерухомим комунальним майном - землею, у тому числі умови отримання цього майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали це майно, оскільки будівництво діагностичного центру по вул. Чапаєва 2-б у місті Полтаві буде здійснюватися за рахунок земель комунальної власності житлового чи громадського призначення, що не перебувають у приватній чи державній власності, з залученням інвестора.Доступ до цієї інформації не може бути обмеженим, а сама інформація містить суспільний інтерес, оскільки мова йде про розпорядження землею комунальної власності, суб`єктами права власності на яку є територіальна громада міста Полтави.Жоден з відповідачів не надав доказів, що запитувана інформація була віднесена до конфіденційної у зв`язку із дотриманням сукупності всіх трьох вимог пункту 2 статті 6 Закону № 2939-VI. Щодо наявності статусу розпорядника інформації у відповідачів, то позивач вважає позицію в контексті статті 13 Закону № 2939-VI необґрунтованою, оскільки Управління капітального будівництва виконавчого комітету Полтавської міської ради - є структурною одиницею виконавчого органу міської ради. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим.Незалежно від того, як називається запитуваний позивачем договір, через його предмет і зміст, склад сторін - він стосується безпосередньо умов розпорядження комунальною власністю і не може бути обмеженим в доступі. Якщо закрити доступ до такої інформації, громада буде позбавлена можливості дізнатись, на яких умовах передається їй майно в користування чи власність.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
16.          Відповідно до статті 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України) судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
17.          За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
18.          Згідно з підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
19.          Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Законом № 2939-VI визначено порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
21.          Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
22.          Згідно з частинами першою та другою статті 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
23.          Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
24.          Відповідно до статті 7 Закону № 2939-VI конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.
25. Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
26. Отже, можливість віднесення інформації до конфіденційної, таємної чи службової не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до конкретної інформації, що містить ознаки будь-якого із названих видів інформації.
27.          Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону № 2939-VI.
28.          Ці вимоги називають «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. За умови додержання сукупності всіх трьох підстав може бути обмежено доступ до інформації (постанова пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації»).
29.          Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».
30. Суд звертає увагу на те, що положення частини другої статті 6 № 2939-VI передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту». Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
31.          Таким чином, відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник в листі вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.
32.          Як встановлено судами, відповідач відмовляючи в наданні копії договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року №4-ЮР/13 послався на те, що інформація в ньому є конфіденційноютому відповідно до пункту 1 частини першої статті 6 та статті 7 Закону N 2939-VI, може поширюватися лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації.
33.          При цьому, відповідачем не доведено відповідності запитуваної інформації зазначеним вище критеріям.
34.          Відповідно до витягу з договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року № 04-ЮР/13, відповідно до підпункту 6.3 пункту 6 «Особливі умови» сторони домовились, що інформація, пов`язана з виконанням умов даного договору є конфіденційною і у будь-якому випадку може бути розголошена лише за спільною згодою сторін або за рішенням суду.
35.          Слід звернути увагу на те, що Закон № 2939-VI забороняє обмежувати доступ до інформації щодо розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно (частина п`ята статті 6 Закону).
36.          Між тим, договір про інвестиційну (пайову) участь у будівництві укладений Управліннямна виконання рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради від 23 травня 2012 року № 83 містить інформацію щодо розпорядження нерухомим комунальним майном - землею, у тому числі умови отримання цього майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали це майно, оскільки будівництво діагностичного центру по вул . Чапаєва 2-б у місті Полтаві буде здійснюватися за рахунок земель комунальної власності житлового чи громадського призначення, що не перебувають у приватній чи державній власності, а також за рахунок бюджетних коштів.
37.          За змістом статей 7, 13 Закону № 2939-VI не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. Вказана інформація може бути обмежена у доступі лише при дотриманні вимог, частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI.
38.          Таким чином, інформація, пов`язана з виконанням умов договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві, що здійснюється за рахунок земель комунальної власності та бюджетних коштів не є конфіденційною, не може бути обмежена в доступі умовами жодного договору та підлягає наданню на запит, оскільки доступ до такої інформації вже санкціонований законом і не потребує згоди сторін, які підписали умови такого договору.
39.          З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що відповідач протиправно відмовив позивачу у наданні запитуваної інформації, у зв`язку із чим її порушене право підлягає поновленню шляхом надання їй копії договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 6 лютого 2013 року №4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського міськвиконкому від 6 червня 2013 року (щодо будівництва діагностичного центру по вулиці Чапаєва, 2-б у місті Полтаві ).
40.          Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність в договорі про інвестиційну (пайову) участь у будівництві інформації з обмеженим доступом, у зв`язку з чим зобов`язав відповідача надати інвестиційний договір лише щодо інформації, доступ до якої необмежений.
41.          Відповідно до статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
42.          З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції відповідає нормам матеріального права, прийнята з дотриманням норм процесуального права, але помилково була скасована апеляційним судом, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, з залишенням в силі постанови суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 352, 356 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2014 року скасувати, а постанову Октябрського районного суду міста Полтави від 22 серпня 2014 року у справі № 554/11837/14-а залишити в силі. 

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає. 

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду