ПОСТАНОВА
Іменем України

08 серпня 2019 року 
Київ
справа № 335/3133/17 (2-а/335/142/2017)
провадження № К/9901/33491/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом Громадської організації «Бюро демократичних ініціатив» до Запорізької міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Запорізької міської ради на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 3 жовтня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Богданенка І. Ю. (головуючий), Уханенка С. А. Дадим Ю. М.
І. Суть спору
1. У березні 2017 року громадська організація «Бюро демократичних ініціатив» (надалі також позивач) звернулась до суду з позовом до Запорізької міської ради (надалі також відповідач), у якому просила:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Запорізької міської ради щодо невиконання вимог статті 10-1 Закону України 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (надалі - Закон № 2939-VI);
1.2. зобов`язати Запорізьку міську раду здійснити розміщення на офіційному веб-сайті та веб-сторінці Єдиного державного веб-порталу наборів відкритих даних у формі та обсягах, які визначені постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 «Про затвердження положення про набори даних, які підлягають оприлюднення у формі відкритих даних» (надалі - Постанова № 835).
2. Позовні вимоги обґрунтовані неповнотою виконання з боку відповідача статті 10-1 Закону № 2939-VI і Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженого Постановою № 835 (надалі - Положення), а саме не оприлюднення передбаченої вказаними нормативно-правовими актами публічної інформації у формі відкритих даних.
3. Відповідач позов не визнав. Заперечуючи проти задоволення заявлених позовних вимог, відповідач послався на те, що діючий веб-сайт міської ради технічно неспроможний забезпечити розміщення пакетів відкритих даних, передбачених Постановою № 835, у встановлених форматах, натомість Запорізька міська рада вживала низку заходів із метою розробки нового офіційного веб-сайту (порталу). До того ж відповідач послався на те, що міська рада не здійснює розміщення даних на офіційному веб-порталі, а приймає рішення, якими і визначила виконавчий орган, що здійснює розміщення інформації, затвердила програму, яка передбачає фінансування розробки нового веб-сайту. 
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. У лютому 2017 року позивач звернувся до Запорізької міської ради із запитом щодо повноти виконання вимог статті 10-1 Закону № 2939-VI.
5. Листом від 24 лютого 2017 року виконавчий комітет Запорізької міської ради повідомив позивача, що інформація розміщується на сайті відповідача згідно з існуючими технічними можливостями; на час надання відповіді опрацьовується питання врахування вимог Постанови № 835 при розробці нового веб-сайту Запорізької міської ради.
6. Так, Запорізьким міським головою прийнято розпорядження від 11 січня 2016 року № 8р «Про створення робочої групи з питання розробки нового офіційного веб-сайту (порталу) Запорізької міської ради».
7. Запорізькою міською радою прийнято рішення від 30 червня 2016 року № 45 «Про затвердження Програми «Запорізька муніципальна інтегрована система обробки інформації».
8. Рішенням Запорізької міської ради від 31 листопада 2016 року № 102 внесено зміни до рішення від 23 червня 2010 року № 48 «Про порядок оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність Запорізької міської ради, депутатів Запорізької міської ради, виконавчих органів Запорізької міської ради, міського голови».
9. 21 грудня 2016 року рішенням Запорізької міської ради № 21 внесено зміни до Програми «Запорізька муніципальна інтегрована система обробки інформації» внаслідок чого, кошти на запровадження електронного порталу органів міської влади перенесені до Програми «Цифрова стратегія міста на 2017-2020 року», що затверджена цього ж дня.
10. У зв`язку з розробкою та подальшим провадженням нового веб-порталу Запорізької міської ради, розпорядженням міського голови від 1 червня 2017 року №  192р «Про оприлюднення набору даних» затверджено Перелік набору даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, розпорядником яких є міська рада. 
11. В аспекті предмету доказування апеляційний суд також установив, що на час виникнення спірних відносин веб-сторінка Запорізької міської ради на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних не ідентифікується, наявна на офіційному веб-сайті відповідача інформація значно не забезпечує повноту встановленого переліку наборів даних та не сформована у вигляді пакетів відкритих даних.
12. Відповідно до листа Державного агентства з питань електронного урядування України станом на 15 травня 2017 року на адресу агентства не надходила заява про реєстрацію на Порталі від Запорізької міської ради, а тому остання не є авторизованим користувачем та не зареєстрована в персональному електронному кабінеті на порталі, за допомогою якого здійснюється оприлюднення та оновлення наборів даних.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
13. Орджонікідзевський районний суд м. Запоріжжя постановою від 7 серпня 2017 року в задоволенні адміністративного позову громадської організації «Бюро демократичних ініціатив» відмовив.
14. Таке своє рішення суд першої інстанції мотивував тим, що Запорізька міська рада не допустила протиправної бездіяльності, а обов`язок відповідача, як розпорядника інформації, оприлюднювати та регулярно оновлювати дані, встановлений законом і не потребує додаткового покладення судом на відповідача. Суд, пославшись на те, що з боку Запорізької міської ради вчинені дії, спрямовані на реалізацію статті 10-1 Закону № 2939-VI, шляхом прийняття відповідних рішень, тому в даному випадку неможливо стверджувати про те, що Запорізькою міською радою допущено протиправну бездіяльність. 
15. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 3 жовтня 2017 року, з-поміж іншого:
15.1. скасував постанову Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 7 серпня 2017 року в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Запорізької міської ради;
15.2. визнав протиправною бездіяльність Запорізької міської ради щодо невиконання вимог абзацу 2 частини першої статті 10-1 Закону № 2939-VI в порядку та строки передбачені Постановою № 835;
15.3. в іншій частині постанову Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 7 серпня 2017 року залишив без змін. 
16. Вказане рішення апеляційного суду ґрунтується на тому, що норми статті 10-1 Закону № 2939-VI і Постанови № 835 є обов`язковими для виконання, та не передбачають умов чи можливості їх часткового виконання або відкладення виконання на майбутнє, крім обумовленого оновлення інформації. При цьому відповідач не довів відсутності реальної можливості оприлюднення наборів даних на сайті ради та Єдиному державному веб-порталі наборів відкритих даних відповідно до вимог Положення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції 
17. Відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права.
18. У касаційній скарзі Запорізька міська рада просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
19. Позивач правом на подання заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не скористався.
V. Оцінка Верховного Суду
20. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Стаття 34 Конституції України закріплює, що кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
22. За змістом частин першої, другої статті 7 Закону України від 2 жовтня 1992 року №  2657-XII «Про інформацію» (надалі - Закон № 2657-XII) право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.
Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
23. За приписами статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
24. Право на доступ до публічної інформації гарантується, з поміж іншого, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).
25. Відповідно до статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
26. Статтею 10-1 Закону № 2939-VI обумовлено таке.
1. Публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання.
Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.
2. Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення.
Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов`язковим посиланням на джерело отримання такої інформації.
3. Публічна інформація, що містить персональні дані фізичної особи, оприлюднюється та надається на запит у формі відкритих даних у разі додержання однієї з таких умов:
1) персональні дані знеособлені та захищені відповідно до Закону України "Про захист персональних даних";
2) фізичні особи (суб`єкти даних), персональні дані яких містяться в інформації у формі відкритих даних, надали свою згоду на поширення таких даних відповідно до Закону України "Про захист персональних даних";
3) надання чи оприлюднення такої інформації передбачено законом;
4) обмеження доступу до такої інформації (віднесення її до інформації з обмеженим доступом) заборонено законом.
4. Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом.
Створення та забезпечення функціонування єдиного державного веб-порталу відкритих даних здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері електронного урядування.
27. Згідно з пунктом 5-1 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних.
28. На виконання статті 10-1 Закону № 2939-VI Кабінет Міністрів України Постановою № 835 затвердив згадане вище Положення про набори даних, які підлягають оприлюднення у формі відкритих даних, яке визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також перелік таких наборів даних.
29. Відповідно до пунктів 3, 4 Положення розпорядники інформації згідно з цим Положенням оприлюднюють у формі відкритих даних набір даних, визначений у переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, згідно з додатком, а також будь-які інші наявні дані, що відповідають визначенню публічної інформації у формі відкритих даних.
Набори даних оприлюднюються та регулярно оновлюються розпорядником інформації на його офіційному веб-сайті та на його веб-сторінці на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних.
30. За правилами пунктів 21-23 Положення оприлюднення набору даних передбачає можливість їх перегляду і завантаження без проведення додаткової авторизації, проходження автоматизованого тесту для розрізнення користувачів чи інших обмежень.
Розпорядник інформації забезпечує дотримання вимог частини третьої статті 10-1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" щодо оприлюднення наборів даних, які містять персональні дані фізичної особи.
Розпорядник інформації забезпечує на своєму офіційному веб-сайті систематизацію (сортування) наборів даних за визначеними ознаками, зокрема за предметом, ключовими словами, форматом наборів даних, частотою оновлення, популярністю наборів даних серед користувачів, а також можливість пошуку серед наборів даних.
Розпорядник інформації протягом одного робочого дня після оприлюднення (оновлення) наборів даних на своєму офіційному веб-сайті оприлюднює такі набори даних на своїй веб-сторінці на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних.
31. Перелік наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, є додатком до Положення. Згідно з цим Переліком
31.1. усі розпорядники інформації оприлюднюють такі дані:
Довідник підприємств, установ (закладів) та організацій розпорядника інформації та підпорядкованих йому організацій, у тому числі їх телефонів та адрес;
Інформація про організаційну структуру розпорядника інформації;
Звіт про використання бюджетних коштів (для розпорядників інформації, що використовують бюджетні кошти), зокрема за окремими бюджетними програмами;
Нормативи, що затверджуються розпорядником інформації;
Переліки національних стандартів, які в разі добровільного застосування є доказом відповідності продукції вимогам технічних регламентів;
Звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;
Річні плани закупівель;
Інформація про систему обліку, види інформації, яка зберігається розпорядником;
Реєстр (перелік) наборів відкритих даних;
Переліки адміністративних послуг, інформаційні картки адміністративних послуг та бланки заяв, необхідних для звернення щодо надання адміністративної послуги;
Адміністративні дані, що збираються (обробляються) розпорядником інформації;
Правові акти, що підлягають оприлюдненню відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації";
Фінансова звітність суб`єктів господарювання державного сектору економіки, що належать до сфери управління розпорядника інформації;
31.2. органи місцевого самоврядування оприлюднюють такі дані:
Основні положення генеральних планів населених пунктів та детальних планів територій;
Перелік об`єктів комунальної власності;
Перелік об`єктів комунальної власності, що передані в оренду чи інше право користування (з даними про умови передачі об`єктів в оренду);
Перелік незадіяних земельних ділянок і майнових об`єктів (приміщень) комунальної форми власності, які можуть бути передані в користування;
Перелік суб`єктів господарювання комунальної власності;
Фінансова звітність суб`єктів господарювання комунальної власності;
Реєстр боргових зобов`язань суб`єктів господарювання комунальної власності територіальної громади;
Відомості щодо комплексних схем розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності;
Перелік перевізників, що надають послуги пасажирського автомобільного транспорту, та маршрути перевезення;
Перелік розповсюджувачів реклами, що отримали дозвіл на розміщення зовнішньої реклами;
Інформація про рекламні засоби;
Перелік земельних ділянок, що пропонуються для здійснення забудови;
Перелік укладених договорів.
32. При цьому пунктом 2 Постанови № 835 установлено обов`язок розпорядників інформації, визначених Законом № 2939-VI, забезпечити протягом шести місяців оприлюднення та подальше оновлення на своїх офіційних веб-сайтах наборів даних згідно з Положенням, затвердженим цією постановою.
33. Як уже зазначено, відповідач вимог вищезазначених нормативних актів не виконав, чого сам не заперечував, покликаючись на відсутність технічної можливості, при цьому останнього не довів. Веб-сторінка Запорізької міської ради на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних не ідентифікується, наявна на офіційному веб-сайті відповідача інформація значно не забезпечує повноту встановленого переліку наборів даних та не сформована у вигляді пакетів відкритих даних. Відповідач не звертався до Державного агентства з питань електронного урядування України із заявою про реєстрацію на Порталі від Запорізької міської ради, а остання не є авторизованим користувачем та не зареєстрована в персональному електронному кабінеті на порталі, за допомогою якого здійснюється оприлюднення та оновлення наборів даних.
34. Своєю чергою, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, норми статті 10-1 Закону № 2939-VI і Постанови № 835 є обов`язковими для виконання, та не передбачають умов чи можливості їх часткового виконання або відкладення виконання на майбутнє.
35. Отже, висновок апеляційного суду про допущення відповідачем протиправної бездіяльності та, відповідно, про наявність підстав для задоволення відповідних позовних вимог, є правильним.
36. Доводи касаційної скарги такого висновку не спростовують.
37. Судове рішення апеляційного суду в частині, що стосується відмови у задоволенні позовних вимог, не є предметом оскарження.
38. За наведеного правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення в частині, що є предметом касаційного перегляду, ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд апеляційної інстанції під час розгляду справи й ухвалення оскаржуваного рішення не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
39. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
40. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Запорізької міської ради залишити без задоволення.
2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 3 жовтня 2017 року у справі № 335/3133/17 (2-а/335/142/2017) залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 

Судді                                                                                                    В. М. Бевзенко

                                                                                                    Н. А. Данилевич