ПОСТАНОВА
Іменем України

15 липня 2019 року 
Київ
справа №804/9030/16
адміністративне провадження №К/9901/34586/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,   
суддів Жука А.В., Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом арбітражного керуючого ОСОБА_2 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування пункту наказу,

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2017 (колегія суддів у складі: Білак С.В., Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А.)   

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У грудні 2016 року арбітражний керуючий ОСОБА_2 звернулась до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач, Мін`юст), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила визнати протиправним та скасувати пункт 1 наказу Мін`юсту від 27.04.2015 № 132/7 «Про накладення на арбітражних керуючих дисциплінарного стягнення у вигляді попередження» в частині накладення на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді попередження.

Позов мотивовано тим, що з інформації, яка викладена на публічному сайті Єдиного реєстру арбітражних керуючих їй стало відомо про існування наказу відповідача від 27.04.2015 № 132/7про накладення на неї дисциплінарного стягнення. З текстом такого наказу вона не була ознайомлена, його копію не отримувала, підстави та мотивувальна частина рішення їй також не відомі. В порушення вимог чинного законодавства перевірка її діяльності проводилась без видання наказу, без створення комісії, без повідомлення, без складення довідки та акта перевірки. У період з 20.08.2013 року по 02.07.215 року вона не здійснювала свою діяльність арбітражного керуючого і не виконувала обов`язки розпорядника майна чи керуючого санацією, чи ліквідатора, про що свідчить довідка арбітражного керуючого від 19.05.2017 № 08, а також податкові декларації про майновий стан за 2013-2014 роки, проте її було притягнуто до відповідальності за те, що вона не підвищувала свою кваліфікацію у 2014 році. З огляду на вищевикладене, позивач не погоджується із наказом в частині накладення на неї дисциплінарного стягнення у вигляді попередження.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 02.06.2017 у задоволенні адміністративного позову відмовив. 

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що до Мін`юсту надійшли протокол Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) від 26.03.2015 № 28/03/15 та подання Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) від 26.03.2015 № 288 про застосування дисциплінарного стягнення у вигляді попередження до арбітражних керуючих. Листом від 17.03.2015 № 13.02-33/1289 Мін`юст повідомив позивача щодо дати, часу та місця розгляду подання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності. Листом від 03.04.2015 № 13.02-33/1676 відповідачем проінформовано позивача про те, що 26.03.2015 о 10-й годині у приміщенні Мін`юсту відбулось чергове засідання Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), до порядку денного якого було включено питання щодо розгляду подання Департаменту з питань банкрутства Міністерства юстиції України про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

За результатами розгляду Комісією прийнято рішення застосувати до арбітражного керуючого ОСОБА_2 дисциплінарне стягнення у вигляді попередження на підставі подання від 13.03.2015 № 391 та рекомендовано пройти підвищення кваліфікації протягом 2 кварталу 2015 року, тому 27.04.2015 Мін`юстом було прийнято спірний наказ, яким накладено дисциплінарне стягнення у вигляді попередження на арбітражних керуючих, в тому числі і на ОСОБА_2 .

Підставою для прийняття спірного наказу було вчинення позивачем проступку, а саме не проходження підвищення кваліфікації у 2014 році, як про це зазначено та вимагається у пунктах 2.1 та 2.2 Положення про систему підготовки і перепідготовки осіб, які мають намір здійснювати діяльність арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), та підвищення кваліфікації і перепідготовки арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), їх підготовки у справах про банкрутство страхових організацій, затвердженого наказом Мін`юсту від 27.12.2012 № 1973/5 та зареєстрованого в Мін`юсті 02.01.2013 за №   6/22538 (далі - Положення). При цьому, суд не знайшов підстав для визнання належними та обґрунтованими доводи позивача, якими вона пояснює поважність причин невиконання нею свого обов`язку щодо проходження підвищення кваліфікації, в тому числі і невиконання нею у 2014 році діяльності арбітражного керуючого, бо вона отримала свідоцтво про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) без зазначення строку його дії. Таким чином, суд першої інстанції дійшов до висновку, що доводи позивача  не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду справи, а тому відсутні правові підстави для визнання протиправним та скасування спірного пункту наказу в частині, що стосується позивача. 

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 20.09.2017 скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове, яким задовольнив позовні вимоги повністю.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що в матеріалах справи не міститься доказів того, що відповідачем було встановлено факт подання арбітражним керуючим у документах, які подаються для отримання свідоцтва на право здійснення діяльності арбітражного керуючого, неправдивих відомостей або встановлення відповідачем факту відмови арбітражного керуючого в проведенні перевірки, а тому до позивача не могло бути застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді попередження, яке накладається лише у двох випадках, визначених підпунктом 7.6.1 пункту 7.6 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), затвердженого наказом Мін`юсту від 27.06.2013 № 1284/5 та зареєстрованого в Мін`юсті 03.07.2013 за №   1113/23645 (далі - Порядок).

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Звертає увагу на те, що пунктом 4.20 Положення визначено, що Департамент здійснює моніторинг осіб, які пройшли підвищення кваліфікації. У разі виявлення осіб, які не пройшли підвищення кваліфікації, Департамент вносить подання до Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) щодо застосування до таких осіб дисциплінарних стягнень, передбачених законодавством.

Зазначає, що відсутність арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) на засіданні Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), на якому буде розглянуто подання про застосування дисциплінарного стягнення до арбітражного керуючого, не є підставою для не розгляду питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності. Крім того, листом від 17.03.2015 № 13.02-33/1289 Мін`юстом було повідомлено позивача про внесення Департаментом з питань банкрутства Мін`юсту подання від 13.03.2015 про накладення дисциплінарного стягнення на арбітражних керуючих, які не пройшли підвищення кваліфікацію у 2014 році, для розгляду на засіданні Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів). Також листом від 03.04.2015 № 13.02-33/1676 позивача було повідомлено про те, що 26.03.2015 відбулось чергове засідання Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), під час якого розглядалось питання про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, та за результатами розгляду було вирішено застосувати до нього дисциплінарне стягнення у вигляді попередження та рекомендовано пройти підвищення кваліфікації протягом 2 кварталу 2015 року.

При цьому, серед іншого, відповідач зазначає, що позивач звернувся до суду з позовом з пропуском строку, встановленого статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом)
 
Позиція інших учасників справи

Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначає про необґрунтованість касаційної скарги та відсутність підстав для скасування постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2017.

Рух касаційної скарги

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 13.10.2017 відкрив провадження за касаційною скаргою Мін`юсту на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2017 у справі № 804/9030/16.

06.03.2018 вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 08.07.2019 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_2 . є арбітражним керуючим згідно зі Свідоцтвом про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) без обмеження строку дії № 1471, виданого 16.07.2013, наказ від 10.07.2013 № 1368/5.

Наказом Мін`юсту від 27.04.2015 № 132/7 «Про накладення на арбітражних керуючих дисциплінарного стягнення у вигляді попередження», відповідно до частини третьої статті 107 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», на підставі подання Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) від 26.03.2015 №   288 про застосування до арбітражних керуючих дисциплінарного стягнення у вигляді попередження та з урахуванням протоколу Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) від 26.03.2015 № 28/03/15, зокрема, на ОСОБА_2 накладене дисциплінарне стягнення у вигляді попередження.

Підставою для притягнення позивача до відповідальності у вигляді попередження стало те, що вона не пройшла підвищення кваліфікації у 2014 році. 

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.     
  
Положеннями частин першої та другої статті 99 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) передбачено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Статтею 100 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) визначено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи. 

Згідно з частиною першою статті 103 (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.

Пунктом 5 частини першої статті 107 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).

Відповідно до пункту 9 частини першої статті 155 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) Суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства. 

Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановленого строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.

Вирішуючи питання про дотримання строку звернення до суду у кожному конкретному випадку, необхідно виходити не лише з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, але й з об`єктивної можливості особи знати про такі факти.

Слід зазначити, що день, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли їй стало відомо про прийняття певного рішення, вчинення дії чи допущення бездіяльності, внаслідок чого відбулося порушення прав, свобод чи інтересів особи. Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо вона знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дії, і у неї не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

Наслідки пропуску строків звернення до адміністративного суду встановлено статтею 100 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом), згідно з якою адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. 

При цьому поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, яка звертається до суду, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного звернення до суду.

Як вбачається з матеріалів справи позивачем оскаржується наказ Мін`юсту від 27.04.2015 № 132/7 «Про накладення на арбітражних керуючих дисциплінарного стягнення у вигляді попередження» в частині накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді попередження.

Проте з даним адміністративним позовом ОСОБА_2 звернулась до суду лише 15.12.2016, тобто з пропуском шестимісячного строку, встановленого частиною другою статті 99 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).

Перевіряючи законність накладення на позивача дисциплінарного стягнення, суди не врахували, що позивачем пропущено строк звернення до суду з даним адміністративним позовом, оскільки спірний наказ був прийнятий у квітні 2015 року, а позов подано у грудні 2016 року.

При цьому, позивачем клопотання про поновлення пропущеного строку звернення до суду не заявлялось та, відповідно, судами це питання не вирішувалося. Суди не досліджували, чи дійсно у позивача були об`єктивно непереборні, істотні перешкоди звернутися за захистом своїх порушених прав більш, ніж через рік після накладення дисциплінарного стягнення.

Разом з тим, з матеріалів справи вбачається, що відповідач у своїх запереченнях на адміністративний позов (а.с. 43-48) зазначав про пропущення позивачем строку звернення до суду з даним позовом. 
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України (в чинній редакції) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Згідно з пунктом 2 частини другої статті 353 КАС України (в чинній редакції)  підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Таким чином, судом першої інстанції під час перевірки позовної заяви на відповідність її вимогам КАС України не було дотримано пункту 5 частини першої статті 107 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом). Ухвала суду першої інстанції про поновлення строку звернення до суду в матеріалах справи відсутня, відповідно, поважність причин пропуску строку звернення з позовом судом не проаналізовано і не досліджено. Суд апеляційної інстанції не звернув уваги на зазначене порушення судом першої інстанції норм процесуального права.

Оскільки при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанції були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, а саме: поважність причин пропущення строку для звернення до адміністративного суду з даним позовом, що має значення для правильного вирішення справи, зазначені судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції. 

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України (в чинній редакції), якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну  скаргу Міністерства юстиції України задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.06.2017 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2017 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач:                                                      Ж.М. Мельник-Томенко

Судді                                                                           А.В. Жук

                                                                                    Н.М. Мартинюк