ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
07 серпня 2019 року
м. Київ
Справа № 200/16168/17(2-а/200/1186/17)
Провадження № 11-510апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 200/16168/17 за позовом ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради, Дніпровського міського голови, треті особи: Комунальне підприємство «Бюро обліку майнових прав та діяльності з нерухомістю» Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство «Міське управління справами» Дніпровської міської ради, про визнання протиправними та скасування рішень
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року (у складі колегії суддів Коршун А. О., Чередниченко В. Є., Дурасова Ю. В.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У вересні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Дніпровської міської ради, Дніпровського міського голови, треті особи: Комунальне підприємство «Бюро обліку майнових прав та діяльності з нерухомістю» Дніпровської міської ради (далі - КП «Бюро обліку майнових прав та діяльності з нерухомістю»), Комунальне підприємство «Міське управління справами» Дніпровської міської ради (далі - КП «Міське управління справами»), в якому з урахуванням уточнення позовних вимог від 25 жовтня 2017 року просив визнати протиправними та скасувати:
- розпорядження в. о. міського голови Дніпровської міської ради від 12 вересня 2017 року № 1092-р «Про визнання таким, що втратило чинність, розпорядження міського голови від 15 жовтня 2014 року № 553-р «Про присвоєння адреси незавершеному будівництву по АДРЕСА_1 )»;
- рішення сесії Дніпровської міської ради VII скликання від 20 вересня 2017 року № 80/24 «Про присвоєння адреси незавершеному будівництвом багатоквартирному житловому будинку по АДРЕСА_2 ;
- рішення сесії Дніпровської міської ради VII скликання від 11 жовтня 2017 року № 30/25 «Про визначення об`єктом права комунальної власності територіальної громади міста Дніпра об`єкта нерухомого майна по АДРЕСА_3 ».
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що вказані розпорядження та рішення є необґрунтованими та безпідставними, оскільки порушують його права та охоронювані законом інтереси як власника об`єкта незавершеного будівництва.
Зокрема, позивач зазначає що фактично, поштова адреса: АДРЕСА_6 ), відповідає вимогам правил адресації об`єктів нерухомого майна, і жодних законних підстав для скасування розпорядження Дніпропетровського міського голови від 15 жовтня 2014 року № 553-р «Про присвоєння адреси незавершеному будівництву по АДРЕСА_1 )» немає. Крім того, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Також позивач зауважує, що на теперішній час право власності на незавершене будівництво за ОСОБА_3 не скасовано, однак оскаржуваними розпорядженням та рішеннями відповідачі фактично позбавили його права власності та привласнили спірний об`єкт.
3. Бабушкінський районний суд м. Дніпропетровська постановою від01 грудня 2017 року позовні вимоги задовольнив.
4. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 25 червня 2018 року постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вказавши, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
5. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_2 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права при визначенні підсудності спору, просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року та залишити в силі постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 01 грудня 2017 року.
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 25 липня 2018 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
7. 20 серпня 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від Дніпровської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_4 . У відзиві на касаційну скаргу Дніпровська міська рада просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
8. 14 листопада 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від ОСОБА_5 надійшло клопотання, в якому позивач просив передати справу № 200/16168/17 (2-а/200/1186/17) на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
9. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 квітня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України у зв`язку з тим, що ОСОБА_2 оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
10. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 червня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини, установлені судами попередніх інстанцій
11. Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Дніпропетровської міської ради від 26 грудня 2007 року № 142/26 земельну ділянку площею 0,1669 га (кадастровий номер НОМЕР_4 ) по АДРЕСА_6 передано в оренду Товариству з обмеженою відповідальністю «Ейфель» строком на три роки для проектування та будівництва дитячо-юнацької спортивної школи (з реконструкцією існуючої будівлі) та будівлі апартаментів (І черга).
12. Рішенням Дніпропетровської міської ради від 29 січня 2014 року № 56/47 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) по АДРЕСА_6 площею 0,1669 га (кадастровий номер НОМЕР_4 ), зареєстровано право комунальної власності на земельну ділянку за територіальною громадою м. Дніпропетровська і земельну ділянку передано в оренду ОСОБА_6 строком на 2 роки, про що 21 лютого 2014 року було укладено відповідний договір оренди земельної ділянки.
13. Розпорядженням Дніпропетровського міського голови від 15 жовтня 2014 року № 553-р «Про присвоєння адреси незавершеному будівництву по АДРЕСА_1 )» АДРЕСА_6 15-К, відповідно до ситуаційної схеми розміщення. Водночас у цьому розпорядженні відзначено, що присвоєння адреси не підтверджує право власності на нерухоме майно та право на земельну ділянку.
14. Заочним рішенням Індустріального районного суду м. Дніпропетровська від 19 червня 2015 року у справі № 202/5198/15-ц за ОСОБА_6 визнано право власності на незавершене будівництво квартирного (багатоквартирного) житлового будинку у АДРЕСА_7 , загальною площею 1088,8 кв. м готовністю 44 %. 
15. 10 вересня 2015 року ОСОБА_6 на підставі договору про задоволення вимог іпотекодержателя № 1026, передав ОСОБА_7 право власності на предмет іпотеки нерухоме майно - незавершений будівництвом квартирний (багатоквартирний) житловий будинок, що розташований на АДРЕСА_7 , що складається з цокольного поверху літ. «А», загальною площею 1088,8 кв. м готовністю 44 %.
16. Ухвалою Індустріального районного суду м. Дніпропетровська від 11 вересня 2015 року заочне рішення цього ж суду від 19 червня 2015 року у справі № 202/5198/15-ц скасовано. 
17. Розпорядженням в. о. міського голови Дніпровської міської ради від 12 вересня 2017 року № 1092-р визнано таким, що втратило чинність, розпорядження міського голови від 15 жовтня 2014 року № 553-р «Про присвоєння адреси незавершеному будівництву по 
АДРЕСА_1 . Рішенням сесії Дніпровської міської ради VII скликання від 20 вересня 2017 року № 80/24 присвоєно незавершеному будівництвом багатоквартирному            житловому будинку по 
АДРЕСА_8 . Рішенням сесії Дніпровської міської ради VII скликання від 11 жовтня 2017 року № 30/25 визначено об`єктом права комунальної власності територіальної           громади м. Дніпра в особі Дніпропетровської міської ради об`єкт нерухомого         майна - незавершений будівництвом багатоквартирний житловий будинок по 
АДРЕСА_9 . Вважаючи вказані рішення відповідачів протиправними, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
21. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржувані розпорядження та рішення відповідачів є незаконними та такими, що омежують права позивача як власника незавершеного будівництва, розташованого за адресою: АДРЕСА_7 , загальною площею 1088,8 кв. м, щодо володіння, користування та розпорядження належним йому нерухомим майном. 
При цьому, розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
22. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, керувався тим, що фактично між сторонами у цій справі виник спір про цивільне право, який не може бути вирішений в порядку адміністративного судочинства.
На обґрунтування такого висновку апеляційний суд зазначив, що спір у справі, що розглядається, стосується права власності певних осіб на об`єкт нерухомого майна - незавершений будівництвом багатоквартирний житловий будинок по АДРЕСА_3 , та права користування земельною ділянкою, на якій розташовано цей об`єкт.
23. При цьому апеляційний суд вважав, що оскаржувані ненормативні акти суб`єкта владних повноважень фактично вичерпали свою дію у зв`язку з їх реалізацією.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в касаційній скарзі вимог
24. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, дійшов помилкових висновків про те, що спір у цій справі виник про право цивільне, а тому її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
25. Скаржник вважає, що спір, який виник між позивачем та Дніпровською міською радою, не стосується порушення цивільних, житлових, сімейних, трудових правовідносин, а виник внаслідок прийняття неправомірного рішення суб`єктом владних повноважень під час здійснення ним управлінських функцій. Зокрема, на думку скаржника, оскаржувані рішення відповідачів є такими, що прийняті не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. У зв`язку з наведеним скаржник зазначає, що відносини, які склалися між сторонами, мають публічно-правовий характер та не можуть розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Позиція інших учасників справи
27. У відзиві на касаційну скаргу представник Дніпровської міської ради зазначає про безпідставність вимог скарги та дотримання судом апеляційної інстанції вимог законодавства при ухваленні оскаржуваного судового рішення. Зокрема, звертає увагу на те, що, як убачається з прохальної частини позову, позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення міської ради, які стосуються об`єкта нерухомого майна - незавершеного будівництвом багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_3 . При цьому позивач у позові зазначив, що вказаний об`єкт нерухомості належить йому на праві приватної власності, про що у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зроблено відповідний запис.
28. Отже, представник Дніпровської міської ради вважає, що предмет цього позову стосується права власності певних осіб на об`єкт нерухомого майна - незавершеного будівництвом багатоквартирного житлового будинку. 
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
29. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
30. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
31. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
32. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
33. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).
34. Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України).
35. У пункті 7 частини першої статті 3 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
36. Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
37. За правилами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
38. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
39. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
40. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. 
41. Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.
42. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
43. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
44. Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
45. Як установлено з матеріалів справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на поновлення порушеного відповідачами права щодо володіння, користування та розпорядження нерухомим майном (незавершеним будівництвом багатоквартирним житловим будинком по АДРЕСА_3 ), яке, на думку позивача, належить йому на законних правових підставах.
46. Отже, звернення ОСОБА_5 до суду із цим позовом зумовлене необхідністю захисту його майнових прав, а не прав у сфері публічно-правових відносин, що виключає розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
47. Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом; далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
48. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом; далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
49. Згідно зі статтею 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
50. Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
51. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
52. Правовідносини, що склалися між сторонами у цій справі, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів, що виникають із земельних відносин. 
53. Та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
54. Ураховуючи суб`єктний склад цієї справи й те, що спірні правовідносини пов`язані іззахистом цивільних прав та інтересів, Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір у цій справі не є публічно-правовим та має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
55. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18), від 03 квітня 2019 року у справі № 727/1002/17 (провадження № 11-1492апп18).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
56. Згідно із частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
57. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
58. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
59. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_5 слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін, оскільки її ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Висновки щодо розподілу судових витрат
60. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
61. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова        
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                                         В. С. Князєв
С. В. Бакуліна                                                          Л. М. Лобойко
В. В. Британчук                                                       О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов                                                           В. В. Пророк
М. І. Гриців                                                              Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                                                                        О. М. Ситнік
В. І. Данішевська                                                   О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                                           О. Г. Яновська