Постанова
Іменем України
26 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 757/15346/18-ц
Провадження № 14-228 цс 19 
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Гудими Д. А.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко  О. Р., Князєва В. С.,  Лобойка  Л. М., Лященко  Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_4 (далі також - позивач) до Фонду державного майна України (далі також - Фонд) про визнання недійсним рішення екзаменаційної комісії
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Печерського районного суду м. Києва від 21 червня 2018 року, постановлену суддею Остапчук Т. В., і постанову Київського апеляційного суду від 25 жовтня 2018 року, прийняту колегією суддів у складі Мельника Я. С., Іванової І. В., Матвієнко Ю. О.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           29 березня 2018 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати недійсним рішення Екзаменаційної комісії Фонду (далі - екзаменаційна комісія) від 22 лютого 2018 року, оформлене протоколом № 102 (пункт 1.7) (далі - оскаржене рішення), щодо оцінювача ОСОБА_5 (далі - оцінювач).
2.           Мотивував позов такими обставинами :
2.1.       Під час складання звітів про оцінку колісних транспортних засобів суб`єкт оціночної діяльності - Приватне підприємство «Автосервіс», а саме його оцінювач - допустив грубі порушення вимог нормативних актів у сфері оціночної діяльності.
2.2.       Оцінювач систематично занижував реальну ринкову вартість колісних транспортних засобів, чим заподіяв значну шкоду державі.
2.3.       Екзаменаційна комісія провела неповне розслідування за скаргою позивача щодо діяльності оцінювача та не використала можливості вжити суворіші заходи реагування (не позбавила його кваліфікаційного документа оцінювача), а прийняла рішення про необхідність, щоби оцінювач пройшов позачергове навчання за програмою підвищення кваліфікації.
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
3.           21 червня 2018 року Печерський районний суд м. Києва постановив ухвалу, якою закрив провадження у справі та роз`яснив позивачеві, що розгляд заявленої вимоги має відбуватися за правилами адміністративного судочинства.
4.           Мотивував ухвалу так :
4.1.       Фонд як орган державної влади є суб`єктом владних повноважень.
4.2.       Оскільки позивач оскаржує рішення екзаменаційної комісії суб`єкта владних повноважень, то цей спір слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
5.           25 жовтня 2018 року Київський апеляційний суд прийняв постанову, якою ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
6.           Мотивував постанову тим, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про необхідність розгляду цього спору за правилами адміністративного судочинства, оскільки позивач оскаржує рішення суб`єкта владних повноважень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.           У листопаді 2018 року позивач подав касаційну скаргу, в якій скаржиться на порушення судами норм процесуального права. Просить скасувати ухвалу Печерського районного суду м. Києва від 21 червня 2018 року, постанову Київського апеляційного суду від 25 жовтня 2018 року та направити справу на новий розгляд.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
8.           17 квітня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
9.           Обґрунтував ухвалу тим, що позивач оскаржує ухвалу Печерського районного суду м. Києва від 21 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 25 жовтня 2018 року з підстав порушення правил суб`єктної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
10.        Позивач мотивує скаргу так :
10.1.    Не розглянувши позову, суди попередніх інстанції порушили конституційні права позивача.
10.2.    Вимогу позивача треба розглядати за правилами цивільного судочинства, оскільки стороною у цивільному процесі може бути держава. Тому висновки судів попередніх інстанцій про те, що вимога до Фонду як органу державної влади має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, - помилкові.
(2) Доводи інших учасників справи
11.        Фонд відзив на касаційну скаргу не подав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
12.        Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
13.        Цивільний процесуальний кодекс (далі також - ЦПК) України передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).
14.        Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересіву будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа-учасник приватноправових відносин.
15.        Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можуть розглядатися будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін, як правило, є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
16.        Відповідно до пункту 9 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства (далі також - КАС) України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.
17.        Вжитий у цьому приписі термін «суб`єкт владних повноважень» згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
18.        Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України у зазначеній редакції, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
19.        Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
20.        Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України термін «публічно» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.
21.        З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічний висновок сформульований у пункті 5.8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
22.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать, зокрема, спори фізичних або юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Тобто, адміністративні суди розглядають публічно-правові спори - такі, що виникають, зокрема, у зв`язку зі здійсненням владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічної влади.
23.        Суди першої й апеляційної інстанцій вважали, що оскільки позовні вимоги стосувалися визнання незаконним пункту 1.7 рішення екзаменаційної комісії, оформленого протоколом № 102 від 22 лютого 2018 року, то спір про цивільне право відсутній.
24.        Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Фонд державного майна України» у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення, Фонд є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, що реалізує державну політику, зокрема, у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності.
25.        На це також вказує частина перша статті 24 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення: органом державної влади, який здійснює державне регулювання оціночної діяльності в Україні, є Фонд.
26.        Фонд у сфері оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності здійснює, зокрема, державне регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності; контроль за виконанням суб`єктами оціночної діяльності та оцінювачами вимог законодавства; контроль за дотриманням єдності методичного та організаційного забезпечення оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності (пункт 5 частини першої статті 5 Закону України «Про Фонд державного майна України» у зазначеній редакції).
27.        Однією з форм контролю Фонду за дотриманням суб`єктами оціночної діяльності та оцінювачами вимог законодавства є позбавлення кваліфікаційного свідоцтва. Так, відповідно до частини другої статті 16 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» у вказаній редакції, рішення про позбавлення кваліфікаційного свідоцтва (його анулювання) екзаменаційна комісія приймає за письмовим поданням заінтересованих осіб з таких підстав: неодноразове грубе порушення оцінювачем нормативно-правових актів з оцінки майна; рішення суду за фактами непрофесійної оцінки майна, яка проведена оцінювачем; наявність у оцінювача непогашеної судимості за корисливі злочини; з`ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного свідоцтва; з`ясування факту порушення оцінювачем обмежень, встановлених статтею 8 цього Закону.
28.        Рішення екзаменаційної комісії оформлюються протоколами. Рішення про позбавлення оцінювача кваліфікаційного свідоцтва може бути оскаржено в судовому порядку. Порядок роботи екзаменаційної комісії встановлюється Фондом (частини четверта та сьома статті 16 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення).
29.        Порядок роботи екзаменаційної комісії визначає Положення про порядок роботи Екзаменаційної комісії (далі - Положення), затверджене наказом Фонду від 13 листопада 2002 року № 1997.
30.        Відповідно до покладених завдань екзаменаційна комісія приймає рішення щодо необхідності проходження підвищення кваліфікації оцінювачем (оцінювачами) за напрямами оцінки майна та спеціалізаціями в межах цих напрямів, що відповідають напрямам та спеціалізаціям звіту про оцінку майна, до якого були зауваження (абзац дев`ятий пункту 3 розділу I Положення).
31.        Велика Палата Верховного Суду погоджується з судами першої й апеляційної інстанцій у тому, що з огляду на припис пункту 9 частини першої статті 19 КАС України та вимогу позивача визнати недійсним рішення екзаменаційної комісії, прийняте нею під час здійснення владних управлінських функцій щодо контролю за дотриманням суб`єктом оціночної діяльності вимог чинного законодавства України, такий спір слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
32.        Велика Палата Верховного Суду відхиляє як необґрунтований аргумент позивача на користь розгляду справи за правилами цивільного судочинства. Наявність у держави в особі її органів можливості взяти участь у певних цивільних правовідносинах як рівноправний учасник останніх не виключає те, що через її органи держава в інших відносинах діє як суб`єкт владних повноважень, здійснює публічно-владні управлінські функції. Одним з напрямків здійснення таких функцій є робота екзаменаційної комісії, рішення якої є обов`язковими для суб`єктів оціночної діяльності рішеннями суб`єкта владних повноважень. Тому спірні правовідносини не є цивільними.
33.        Довід позивача про те, що суд першої інстанції не надав йому можливості підготувати заперечення на клопотання Фонду про закриття провадження у справі, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованим, оскільки апеляційний суд не встановив, що суд першої інстанції перешкодив позивачеві у наданні таких заперечень під час підготовчого засідання. А крім того, за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право на справедливий судовий розгляд не буде порушеним, якщо порушення норм процесуального права, допущені судом першої інстанції, виправив суд апеляційної чи касаційної інстанції. Тому з огляду на те, що позивач міг викласти заперечення проти закриття провадження у справі в апеляційній скарзі, а суд апеляційної інстанції перевірив правильність закриття провадження у справі судом першої інстанції, відсутність у позивача можливості, крім усних заперечень проти клопотання Фонду про закриття провадження у справі на підготовчому судовому засіданні, отримати час на підготовку у суді першої інстанції додаткових заперечень не порушило право позивача на справедливий судовий розгляд.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
(2.1) Щодо суті касаційної скарги
34.        Відповідно до частини третьої статті 406 ЦПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
35.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
36.        Відповідно до статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
37.        Дійшовши висновку про належність спору до юрисдикції адміністративного суду з підстав, вказаних судами першої й апеляційної інстанцій, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга є необґрунтованою, а тому залишає її без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін.
(2.2) Щодо судових витрат
38.        З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв`язку з поданням касаційної скарги, покладаються на позивача.
Керуючись частиною першою статті 400, частиною третьою статті 406, пунктом 1 частини першої статті 409, статтями 410, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.    Касаційну скаргу ОСОБА_4  залишити без задоволення.
2.    Ухвалу Печерського районного суду м. Києва від 21 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 25 жовтня 2018 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | В. С. Князєв
| Т. О. Анцупова | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | О. Б. Прокопенко
| Ю. Л. Власов | В. В. Пророк
| М. І. Гриців | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
| Ж. М. Єленіна | О. С. Ткачук
| О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
| О. Р. Кібенко | О. Г. Яновська