ПОСТАНОВА
Іменем України

14 серпня 2019 року 
Київ
справа №335/15571/17(2-а/335/103/2018)
адміністративне провадження №К/9901/15915/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Дашутіна І.В., 
суддів Шишова О.О., Яковенка М.М., 
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 14 листопада 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року у справі № 335/15571/17(2-а/335/103/2018) за позовом керівника Запорізької місцевої прокуратури № 2 Запорізької області до Районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенському району, треті особи: Територіальний відділ освіти Вознесенського району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, Департамент  інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради, про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,- 
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. У грудні 2017 року керівник Запорізької місцевої прокуратури № 2 Запорізької області звернувся з адміністративним позовом до Районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенському району, в якому просив: 
- визнати незаконною бездіяльність районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району з питань забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на прилеглій території до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №20 екологічного профілю Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької гімназії №25 гуманітарного профілю Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької суспільно-гуманітарної гімназії №27 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №37 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №39 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №41 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №58 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів №72 з поглибленим вивченням хімії та біології Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №78 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої вечірньої школи І-ІІІ ступенів №31 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької гімназії «Контакт» Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького ліцею «Логос», ЗНВК Запорізька Січ» школа, КЗ «Запорізька спеціалізована загальноосвітня школа- інтернат спортивного профілю» Запорізької обласної ради, КЗ «Обласний дошкільний психоневрологічний центр санаторного, типу» Запорізької міської ради, КЗ «Хортицький національний навчально-реабілітаційний багатопрофільний центр» Запорізької обласної ради, Запорізького навчально-реабілітаційного центру-інтернат «Орієнтир» Запорізької обласної ради, Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №145 «Дружна сімейка» Запорізької міської ради Запорізької області, Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №155 «Калинка» Запорізької міської ради Запорізької області, Дошкільного навчального закладу, (ясла-садок) №161 «Сніжинка» Запорізької міської ради Запорізької області, ЗНВК «Запорізька Січ» дошкільний підрозділ;
- зобов`язати відповідача вжити заходів щодо забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на території прилеглій до дитячих навчальних закладів Вознесенівского району, а саме обладнати територію прилеглу до вказаних вище навчальних закладів відповідними дорожніми знаками у належній кількості.
2.          Рішенням Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 14 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного суду від 09 квітня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
3.          Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. В ході обстеження стану під`їзних шляхів, наявності пішохідних переходів, дорожніх знаків та дорожньої розмітки до дошкільних та шкільних закладів Вознесенівського району, виявлено ряд порушень, які негативно впливають на безпеку дорожнього руху транспорту та пішоходів у Вознесенівському районі м. Запоріжжя, з приводу чого Управлінням патрульної поліції в м.Запоріжжі ДПП 28 серпня 2017 року складені акти обстеження вулиць, прилеглих до загальноосвітніх та дошкільних навчальних закладів, які підписані, зокрема, старшим інспектором сектору безпеки дорожнього руху Управління патрульної поліції в м. Запоріжжі Департаменту патрульної поліції.
3.2. У вказаних актах встановлено наступне:
1. Прилегла до Запорізької ЗО школи І-ІІІ ступенів №20 екологічного профілю Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: бульвар Шевченка, 49, м.Запоріжжя, територія не обладнана 4 одиницями дорожнього знаку номер 1.33 «Діти».
2. Прилегла до Запорізької гімназії №25 гуманітарного профілю Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул. Патріотична, 76, м.Запоріжжя, територія не обладнана 1 дорожнім знаком     1.33 «Діти».
3. Прилегла до Запорізької суспільно-гуманітарної гімназії №27 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: бульвар Центральний, 15-А, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
4. Прилегла до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №37 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул. Кронштадтська, 17, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
5. Прилегла до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №39 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул. О.Матросова, 16, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
6. Прилегла до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №41 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул. Миру, 6, м. Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1,33 «Діти».
7. Прилегла до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №58 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул. Поточна, 7, м. Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
8. Прилегла до Запорізької спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів №72 з поглибленим вивченням хімії та біології Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул. Лермонтова, 21, м. Запоріжжя, територія не обладнана 1 дорожнім знаком 1.33 «Діти».
9. Прилегла до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 78 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: бульвар Центральний, 12-А, м. Запоріжжя, територія не обладнана 1 дорожнім знаком 1.33 «Діти».
10. Прилегла до Запорізької загальноосвітньої вечірньої школи І-ІІІ ступенів №31 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул. Північне шосе, 37, м. Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
11. Прилегла до Запорізької гімназії «Контакт» Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул. Патріотична, 78-А, м. Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
12. Прилегла до Запорізького ліцею «Логос», що розташована за адресою: вул. Рекордна, 27-А, м. Запоріжжя, територія не обладнана 4 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
13. Прилегла до ЗНВК «Запорізька Січ» школа, що розташована за адресою: вул. Січі, 3, м. Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
14. Прилегла до КЗ «Запорізька спеціалізована загальноосвітня школа-інтернат спортивного профілю» Запорізької обласної ради, що розташований за адресою: вул. Патріотична, 7, м. Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
15. Прилегла до КЗ «Обласний дошкільний психоневрологічний центр санаторного типу» Запорізької міської ради, що розташований за адресою: вул. Миру, 12, м. Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
16. Прилегла до КЗ «Хортицький національний навчально-реабілітаційний багатопрофільний центр» Запорізької обласної ради, що розташований за адресою: вул. Наукове містечко, 59, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
17. Прилегла до Запорізького навчально-реабілітаційного центру-інтернат «Орієнтир» Запорізької обласної ради, що розташований за адресою: вул. Крондштадська, 7, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
18. Прилегла до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №145 І «Дружна сімейка» Запорізької міської ради Запорізької області, що розташований за адресою: бульвар Центральний, 16-А, територія не обладнана 1 дорожнім знаком 1.33 «Діти».
19. Прилегла до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №155 «Калинка» Запорізької міської ради Запорізької області, що розташований за адресою: бульвар Центральний, 16-А, територія не обладнана 1 дорожнім знаком     1.33 «Діти».
20. Прилегла до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №161 «Сніжинка» Запорізької міської ради Запорізької області, що розташований за адресою: бульвар Центральний, 15-Б, територія не обладнана 2 одиницями порожнього знаку 1.33 «Діти».
21. Прилегла до ЗНВК «Запорізька Січ» дошкільний підрозділ, що розташований за адресою: вул. Наукового містечка, 34, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
3.3. Після проведених обстежень голові районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району інспектором СБДР Управління патрульної поліції ДПП НП 01 вересня 2017 року направлено відповідну вимогу, в якій вказано про виявлені порушення та зобов`язано усунути такі порушення до 03 вересня 2017 року, 06 вересня 2017 року та 07 вересня 2017 року. Вказаною вимогою також попереджено, що у випадку невиконання вимоги можуть бути застосовані заходи щодо притягнення до адміністративної відповідальності за статтею 188-28 КУпАП.
3.4. Повторне обстеження управління патрульної поліції м. Запоріжжя 23 жовтня 2017 року засвідчило, що безпеку руху поблизу навчальних закладів не забезпечено.
3.5. Вважаючи бездіяльність відповідача щодо усунення зазначених порушень протиправною, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав на те, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та управління патрульної поліції в м. Запоріжжі ДПП, саме ним та не обгрунтовано підстави звернення до суду. Крім того, зазначав, що до повноважень відповідача не входить встановлення дорожніх знаків.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5.          Перший заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся до суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
5.1. Доводи касаційної скарги зводяться до незгоди позивача з висновками судів щодо відсутності у відповідача повноважень щодо обладнання територій прилеглих до навчальних закладів належними дорожніми знаками. Також вказував на наявність у нього підстав для звернення до суду з вищезазначеним позовом.
6. Відзиву на касаційну скаргу відповідачем подано не було.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги: 
7. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. У статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист
9. Згідно з частинами 3, 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
10. За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених   статтею 169   цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
11. Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
12. Частиною 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (надалі - Закон №1697) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
13. Відповідно до частини 1 статті 23 Закону №1697 представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
14. У частині 3 статті 23 Закону №1697 закріплено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
15. Абзацами 1-3 частини 4 статті 23 Закону № 1697 передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
16. Відповідно до пункту 1 частини 6 статті 23 Закону №1697 під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).
17. Частиною 1 статті 24 Закону №1697 врегульовано, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Аналіз викладених положень закону свідчить про те, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, окрім іншого, обгрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
18. Зі змісту позовної заяви вбачається, що в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом прокурор вказує, що прокуратурою опрацьовано інформацію Управління патрульної поліції в м.Запоріжжя від 30 серпня 2017 року №9402/41/32/02-2017 щодо проведення обстеження вулично-шляхових мереж в зоні розташування дитячих навчальних закладів, які розташовані у Вознесенівському районі м.Запоріжжя, та зроблено висновок, що прилеглі до 21 дошкільного та шкільного закладу території не обладнані дорожніми знаками номер 1.33 «Діти». Відсутність вказаних знаків біля загальноосвітніх навчальних закладів створює ризики для нормального функціонування шкільних закладів та порушення інтересів держави в частині гарантування та можливості забезпечення прав дітей на освіту. Після проведених обстежень голові районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району інспектором СБДР Управління патрульної поліції ДПП НП 01 вересня 2017 року направлено відповідну вимогу, в якій вказано про виявлені порушення та зобов`язано їх усунути до 06 вересня 2017 року. Повторне обстеження управління патрульної поліції м.Запоріжжя 23 жовтня 2017 року засвідчило, що безпеку руху поблизу навчальних закладів не забезпечено. Вказані дії свідчить про невжиття відповідачем усупереч вимог законодавства заходів щодо забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на прилеглій до вказаних в акті 21 закладів освіти території, оскільки вони не обладнані дорожніми знаками 1.33 «Діти».
19. Однак, у даному випадку інтереси держави, з приводу представництва яких звернувся позивач, захищаються відповідним органом державної влади - Управлінням патрульної поліції в м. Запоріжжі Департаменту патрульної поліції, яка є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі їх порушення, у тому числі з боку відповідача.
20. Разом із цим, відповідно до практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v.RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v.RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
21. Також Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» від 31 березня 2005 року).
22.За таких умов, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та управління патрульної поліції в м. Запоріжжі ДПП саме прокурором, а також не обгрунтовано підстави звернення до суду.
23. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 Кодексу адміністративного судочинства України).
24. Згідно з пунктом 1 частини 1 ст. 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
25. Отже, постанови судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а позов - залишенню без розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
26. Касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити частково.
27. Рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 14 листопада 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року у справі № 335/15571/17(2-а/335/103/2018) за позовом керівника Запорізької місцевої прокуратури № 2 Запорізької області до Районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенському району, треті особи: Територіальний відділ освіти Вознесенського району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, Департамент  інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради, про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - скасувати.
28. Позов керівника Запорізької місцевої прокуратури № 2 Запорізької області до Районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенському району, треті особи: Територіальний відділ освіти Вознесенського району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, Департамент  інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради, про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.
29. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач                                                                                          І.В. Дашутін

Судді                                                                                                              О.О. Шишов

                                                                                                              М.М. Яковенко