ПОСТАНОВА
Іменем України

21 серпня 2019 року 
Київ
справа №826/6066/17
адміністративне провадження №К/9901/35270/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:               Желєзного І.В., Шарапи В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №826/6066/17 за позовом Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Кабінету Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.07.2017 (головуючий суддя: Келеберда В.І., судді Качур І.А.,           Федорчук А.Б.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2017 (головуючий суддя:Бабенко К.А., судді: Кузьменко В.В., Шелест С.Б.),
В С Т А Н О В И В:
10.05.2017 до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - позивач, НАК «Нафтогаз України») до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач) про:
- визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не визначення джерел фінансування та порядку визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки;
- зобов`язання Кабінет Міністрів України виконати пункт 7 частини четвертої статті 11 Закону України від 09.04.2015 № 329 - VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII), а саме визначити джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, шляхом внесення відповідних змін у постанову Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 №187 «Про затвердження Положення про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу», передбачивши у цій постанові джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки. 
В обґрунтування позовних вимог вказав, що Кабінет Міністрів України прийняв рішення про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу, та в супереч вимог закону, у такому рішенні не визначив джерела фінансування та порядок визначення компенсації за виконання цих обов`язків.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.07.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2017, позов задоволено повністю. 
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.07.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2017, та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування вимог касаційної скарги вказав на порушення судами норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень. Стверджував, що допущені порушення є підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення про відмову в задоволені позову. 
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24.10.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.07.017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2017. 
16.11.2017 позивач подав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін та відзначив, що суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, повно встановив обставини справи, дав їм правильну правову оцінку та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
В порядку статті 31, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами автоматизованого розподілу від 17.07.2019 визначений склад суду.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 19 серпня 2019 року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні відповідно до статті 343 КАС України.
За приписами частини першої статті 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України, з`ясував повноту встановлення судами фактичних обставин справи, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Суди попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин прийшли до висновку про неправомірну бездіяльність відповідачів, яка полягає у невиконанні вимог пункту 7 частини четвертої статті 11 Закону № 329 - VIII, оскільки при покладенні на позивача, як суб`єкта ринку природного газу, спеціальних обов`язків, направлених на забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, відповідно до пунктів 1-6 частини четвертої статті 11 Закону № 329 - VIII, визначено обсяг спеціальних обов`язків, категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов`язки; територію та умови виконання спеціальних обов`язків. Однак, на дату звернення позивача до суду та розгляду і вирішення даної адміністративної справи по суті, Кабінет Міністрів України не визначив джерела фінансування та порядок визначення компенсації, право на отримання якої має суб`єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов`язки.
Щодо порушення прав позивача суди першої та другої інстанції зазначили, що суб`єкт ринку природного газу, на якого покладаються спеціальні обов`язки, має право на отримання компенсації економічно обґрунтованих витрат, здійснених таким суб`єктом, зменшених на доходи, отримані у процесі виконання покладених на нього спеціальних обов`язків, та з урахуванням допустимого рівня прибутку відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно із Конституцією України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частини перша, третя статті 113); в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (частина перша статті 117); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116); організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120).
За юридичною позицією Конституційного Суду України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами) (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 11.11.2008 № 25-рп/2008).
За приписами статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 113 Основного Закону визначено, що Кабінет Міністрів України у своїй дальності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
За змістом статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Конституції і законів України.
Статтею 2 Закону України від 27.02.2014 №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України віднесено виконання законів України.
В порядку, передбаченому частиною першою статті 19 названого Закону, діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, законності тощо.
Закон № 329 - VIII визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.
Згідно із частиною першою статті 11 Закону № 329-VIII з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.
Частиною четвертою статті 11 Закону № 329-VIII передбачено, що рішення Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу має визначати у тому числі (…) джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, з урахуванням положення частини сьомої цієї статті.
22.09.2017, із посиланням на статтю 11 Закону № 329-VIII, Кабінетом Міністрів України прийнята Постанова № 187 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» (далі - Положення № 187). 
Положення № 187 визначає обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, що покладаються на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (далі - спеціальні обов`язки), зокрема для забезпечення стабільності, належної якості та доступності природного газу, підтримання належного рівня безпеки його постачання споживачам, не створюючи загрози першочерговій цілі створення повноцінного ринку природного газу, заснованого на засадах вільної конкуренції з дотриманням принципів пропорційності, прозорості та недискримінації. 
На підставі пункту 3 Положення № 187 на відповідача покладаються обов`язки щодо придбання, продажу, постачання природного газу на умовах визначених Кабінетом Міністрів України. 
Судами першої та другої інстанції встановлено та визнається сторонами, що Положення № 187 не містить визначення джерел фінансування та порядку компенсації витрат суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки. 
Відповідач стверджує, що визначення джерел фінансування та порядку компенсації є правом, а не обов`язком Кабінету Міністрів України, що обумовлено наявністю відповідних складових, передбачених частиною сьомою статті 11 Закону № 329, у тому числі відсутні порушені права позивача. 
Зазначена позиція Відповідача є хибною, оскільки частина четверта статті 11 Закону № 329 пов`язує обов`язок Кабінету Міністрів України визначати джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу одночасно із покладанням спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу.
Отже, правова конструкція частини четвертої статті 11 Закону № 329 передбачає єдину умову для визначення джерел фінансування та порядку виплати компенсації  це покладання спеціальних обов`язків. 
За такого правового регулювання, у разі покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу, відповідач повинен прийняти рішення про джерела фінансування та порядок визначення компенсації. 
Суд не ототожнює обов`язок визначення джерел фінансування та порядку компенсації з автоматичною виплатою фактичних витрат за виконання спеціальних обов`язків, оскільки частина сьома статті 11 Закону № 329 вимагає економічного обґрунтування витрат.
Отже, наявність або відсутність витрат, пов`язаних з виконанням спеціальних обов`язків є окремим предметом захисту порушених прав, про які позивач не заявляв. 
Щодо тверджень Відповідача з приводу порушень судами норм процесуального права в частині необхідності розгляду справи за правилами статті 171 КАС України, в редакції на час прийняття оскаржених рішень, Верховний Суд зазначає наступне. 
Згідно з статтею 11 КАС України, в редакції на час розгляду справи (умовно в редакції 06.07.2005), суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Тотожна норма закріплена в статті 9 КАС України в редакції на час розгляду справи верховним Судом (умовно в редакції 03 жовтня 2017).
Статтею 171 КАС України (в редакції від 06.07.2005) були визначені особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень. 
В порядку, передбаченому пунктом 12 статті 171 КАС України, правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання про законність нормативно-правового акта чи відповідність його правовому акту вищої юридичної сили постало під час розгляду іншої адміністративної справи.
За приписами статті 105 КАС України (в редакції від 06.07.2005) адміністративний позов може містити вимоги у тому числі (…) про зобов`язання відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії та інші вимоги у випадках, встановлених законом.
За змістом статті 162 КАС України (в редакції 06.07.2005) у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову у тому числі (…) про визнання протиправними дій чи зобов`язання відповідача вчинити певні дії. 
Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Враховуючи встановлені судами першої та другої інстанції обставини, само по собі прийняття Положення № 187 не свідчить про здійснення Відповідачем необхідних і залежних від нього заходів, спрямованих на виконання пункту 7 частини четвертої статті 11 Закону № 329. 
На противагу твердженням скаржника, суд не надавав оцінку Положенню № 187 за правилами статті 171 КАС України (в редакції 06.07.2005), оскільки встановив лише бездіяльність щодо не визначення джерел фінансування та порядку компенсації за виконання спеціальних обов`язків, ані Положенням № 187, ані іншим нормативним актом відповідача. 
Отже, в контексті вимог статей 9, 105 КАС України (в редакції 06.07.2005) позивачем на власний розсуд був обраний спосіб захисту - визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, рішення за яким прийнято судом в межах повноважень, визначених статтею 162 КАС України (в редакції 06.07.2005).
З приводу тверджень скаржника про втручання у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень, Верховний Суд зазначає наступне.
Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Правова конструкція статті 11 Закону № 329 не надає відповідачу право обирати з кількох юридично допустимих рішень, при цьому визначає його обов`язок визначити джерела компенсації і порядок компенсації у разі покладення на суб`єктів ринку природного газу спеціальних обов`язків.
Отже, обов`язок визначити джерела компенсації і порядок компенсації, передбачений Законом, що в свою чергу свідчить про відсутність втручання в дискреційні повноваження відповідача та порушення судами процедури затвердження нормативно-правового акту. 
Колегія суддів Верховного Суду критично оцінює твердження відповідача щодо не врахування судом апеляційної інстанції додаткових доказів, поданих безпосередньо до Київського апеляційного адміністративного суду. 
Зокрема, в ухвалі апеляційного суду зазначено, що відповідачем не виконанні вимоги частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в частині надання доказів на спростування бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
При цьому, як в рішеннях судів, так і в запереченнях, апеляційній та касаційній скарзі відповідача зазначено, що останній не визначав джерела компенсації та порядок компенсації, покладених на суб`єктів ринку природного газу спеціальних обов`язків. 
Отже, відсутні обставини не досліджені судами. 
Твердження скаржника, що відмова у задоволені клопотання про залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Міністерства економічного розвитку і торгівлі, як суб`єкта розробки Положення № 187, не спростовує, встановлену судами бездіяльність відповідача, саме на якого, частиною четвертою статті 11 Закону № 329 покладені спірні обов`язки. 
Отже, Верховний Суд погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанції, що відповідачем не виконані обов`язки, передбачені пунктом 7 частини четвертої статті 11 Закону № 329. 
За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Згідно із статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Виходячи з наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги його не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 343,349, 350, 355, 356 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.07.2017, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2017 у справі №826/6066/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                                                С. М. Чиркін
                                                                                                              І.В. Желєзний
                                                                                                              В.М. Шарапа