ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
12 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 910/2175/18
Провадження № 12-281гс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачаКібенко О. Р.,
суддів: Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «АТП Стріла» (далі - ТОВ «АТП Стріла»)
на рішення Господарського суду міста Києва від 16 травня 2018 року, ухвалене суддею Пукшин Л. Г.,
та постанову Київського апеляційного господарського суду від 11 вересня 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі Дикунської С. Я., Мальченко А. О., Жук Г. А.,
у справі 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «КІР-Автотранс» (далі - ТОВ «КІР-Автотранс»)
до відповідачів: 
1. ТОВ «АТП Стріла», 
2. Київської обласної державної адміністрації (далі - Київська ОДА, адміністрація),
3. Управління інфраструктури Київської ОДА (далі - управління)
про визнання незаконним та скасування рішення, визнання договору недійсним.
Історія справи
Короткий зміст та підстави позовних вимог
1.  У лютому 2018 році ТОВ «КІР-Автотранс» звернулося до Господарського суду міста Києва з позовом до ТОВ «АТП Стріла», Київської ОДА та управління про: 
- визнання незаконними та скасування рішення конкурсного комітету з проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції адміністрації (далі - конкурсний комітет), від 01 грудня 2015 року та наказу начальника управління від 14 січня 2016 року № 1-од про введення в дію зазначеного рішення; 
- визнання недійсним договору від 22 січня 2016 року № 2015-15-49 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, укладеного між Київською ОДА та ТОВ «АТП Стріла». 
2.  На обґрунтування пред`явлених вимог позивач посилався на те, що оспорювані рішення та наказ вчинялися на підставі постанови Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2015 року та додаткової постанови цього ж суду від 30 вересня 2015 року у справі № 810/3748/14, які на день розгляду справи скасовані судом вищої інстанції. Отже, оспорювані рішення та наказ не породжують жодних правових наслідків з моменту їх ухвалення, а оскільки оспорюваний договір є похідним від них і термін його дії почався до закінчення терміну дії іншого договору, укладеного між позивачем та Київською ОДА на той самий маршрут, він порушує права позивача та суперечить чинному законодавству.
Фактичні обставини справи, установлені судами
3.  Розпорядженням голови Київської ОДА від 10 квітня 2014 року № 81 «Про проведення обласного конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції адміністрації» призначено проведення конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції адміністрації, затверджено умови його проведення та перелік об`єктів. 14 травня 2014 року відбулося засідання конкурсного комітету, результати якого оформлено протоколом № 2014-1.
4.  Розпорядженням голови Київської ОДА від 24 червня 2014 року № 200 рішення конкурсного комітету від 14 травня 2014 року введено в дію, зобов`язано підготувати та укласти відповідні угоди для організації перевезень пасажирів з переможцями конкурсу.
5.  21 липня 2014 року між Київською ОДА та ТОВ «КІР-Автотранс» на підставі зазначеного розпорядження укладено договір № 32.2014 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування (далі - договір № 32.2014), відповідно до умов якого організатор надав перевізникові право на здійснення перевезень пасажирів на міжміському автобусному маршруті загального користування Кодра - Київ АС Дачна. Договір № 32.2014 укладено на п`ять років, він набрав чинності з дня підписання.
6.  ТОВ «АТП Стріла» оскаржило в судовому порядку рішення конкурсного комітету від 14 травня 2014 року та розпорядження голови Київської ОДА від 24 червня 2014 року № 200. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 29 липня 2014 року у справі № 810/3748/14, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного  адміністративного суду від 09 вересня 2014 року, у задоволені адміністративного позову відмовлено.
7.  У подальшому постановою Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2015 року у справі № 810/3748/14, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2015 року, скасовано за нововиявленими обставинами постанову Київського окружного адміністративного суду від 29 липня 2014 року та ухвалено нову постанову про задоволення позову ТОВ «АТП Стріла». Визнано протиправними дії конкурсного комітету щодо недопущення ТОВ «АТП Стріла» до участі в конкурсі. Визнано протиправним та скасовано рішення конкурсного комітету від 14 травня 2014 року в частині недопущення ТОВ «АТП Стріла» до участі в конкурсі та визнання переможців конкурсу, а також претендентів, які посіли другі місця, на об`єктах № 30-38, 121, 125. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Київської ОДА від 24 червня 2014 року № 200 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції адміністрації, від 14 травня 2014 року» у частині зазначених об`єктів.
8.  Додатковою постановою Київського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року у справі № 810/3748/14 задоволено заяву ТОВ «АТП Стріла» про ухвалення додаткового судового рішення. Зобов`язано конкурсний комітет обчислити бали ТОВ «АТП Стріла» як перевізника-претендента у конкурсі на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської ОДА, на об`єктах № 30-38, 121, 125 та визначити переможців конкурсу, а також претендентів, які посіли на вказаних об`єктах другі місця, шляхом перерахування кількості балів відповідно до системи оцінювання пропозицій перевізників-претендентів з урахуванням результатів ТОВ «АТП Стріла».
9.  Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 листопада 2016 року скасовано постанову Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2015 року, додаткову постанову цього ж суду від 30 вересня 2015 року, а також ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2015 року. Постановлено ухвалу, якою відмовлено у задоволенні заяви ТОВ «АТП Стріла» про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Київського окружного адміністративного суду від 29 липня 2014 року про відмову в задоволенні позову.
10. Разом з тим у період чинності постанови Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2015 року у справі № 810/3748/14 та додаткової постанови цього ж суду від 30 вересня 2015 року конкурсним комітетом обчислено бали ТОВ «АТП Стріла» як перевізника-претендента в конкурсі (результати відображено в протоколі від 01 грудня 2015 року № 2015-3/1). 
11. Рішенням конкурсного комітету від 01 грудня 2015 року переможцем конкурсу по об`єкту № 32 (маршрут Кодра - Київ АС Дачна) визнано ТОВ «АТП Стріла» (далі - Рішення).
12. Зазначене Рішення введено в дію наказом начальника управління від 14 січня 2016 року № 1-од «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської ОДА, від 01 грудня 2015 року» (далі - Наказ). 
13. На підставі Рішення та Наказу 22 січня 2016 року між Київською ОДА (організатор) та ТОВ «АТП Стріла» (перевізник) укладено договір № 2015-15-49 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування Кодра - Київ АС Дачна (далі - договір № 2015-15-49), який відповідно до положень пункту 6.1 набув чинності з дня його підписання сторонами і діє до 13 травня 2019 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
14. Господарський суд міста Києва рішенням від 16 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 11 вересня 2018 року, позов задовольнив повністю. 
15. Судові рішення мотивовані незаконністю оскаржуваних Рішення та Наказу, оскільки вони вчинені на підставі судового рішення, скасованого в подальшому судом вищої інстанції.
16. Суди дійшли висновків, що оспорюваний договір № 2015-15-49 суперечить положенням статті 629 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт», Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081 (далі - Порядок), оскільки його укладено на один і той самий маршрут у період дії іншого договору № 32.2014, укладеного Київською ОДА з позивачем, що порушує його право на здійснення пасажирських перевезень. 
17. Суди взяли до уваги також те, що чинність договору № 32.2014 підтверджується рішенням Господарського суду міста Києва від 12 грудня 2017 року  у справі № 910/16691/17, яким визнано недійсним правочин управління, оформлений листом № 0109-05/599 від 29 лютого 2016 року, щодо дострокового одностороннього припинення договору № 32.2014 та визнано за ТОВ «КІР-Автотранс» право здійснювати пасажирські перевезення на автобусному маршруті загального користування Кодра - Київ АС Дачна на підставі цього договору.
18. Суд апеляційної інстанції також указав на те, що спір підлягає вирішенню саме в порядку господарського судочинства у зв`язку з тим, що предметом спору є скасування рішення конкурсного комітету, на підставі якого укладено господарський договір, що порушує цивільні права позивача; спірні відносини мають господарський характер, а склад учасників спірних правовідносин відповідає вимогам Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
19. У жовтні 2018 року ТОВ «АТП Стріла» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування судових рішень попередніх інстанцій та закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання незаконними та скасування Рішення й Наказу. Також просило відмовити в задоволенні позову в частині позовних вимог про визнання договору недійсним. 
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
20. Скаржник мотивував касаційну скаргу помилковістю висновків судів попередніх інстанцій щодо необхідності розгляду цього спору в частині оскарження Рішення та Наказу судами господарської юрисдикції. Стверджував про безпідставне об`єднання позивачем в одне провадження позовних вимог, які підлягають розгляду в порядку різних видів судочинства. Наголошував на додержанні сторонами на день укладення оспорюваного договору № 2015-15-49 вимог чинного законодавства. Зазначав про помилковість одночасного задоволення в межах одного судового провадження позовних вимог про визнання Рішення й Наказу незаконними разом з вимогами про визнання недійсним договору, укладеного на їх підставі. 
Доводи інших учасників справи
21. ТОВ «КІР-Автотранс» надало відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Посилається на приватноправовий характер спірних відносин між сторонами та стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій ефективно захистили порушене право позивача.
Рух касаційної скарги
22. Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду ухвалою від 15 листопада 2018 року відкрила касаційне провадження та на підставічастини шостої статті 302 ГПК України передала справу разом з касаційною скаргою ТОВ «АТП Стріла» на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
24. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
25. Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
26. Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. Відповідно до пунктів 2, 7 частини першої статті 4 цього ж Кодексу публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
28. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
29. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.
30. Пункт 16 частини першої статті 4 КАС України формулює поняття адміністративного договору як спільного правового акта суб`єктів владних повноважень або правового акта за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має певне розмаїття форм, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.
31. Стаття 3 Закону України «Про автомобільний транспорт» установлює, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень. 
32. За змістом статті 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду. 
33. Відповідно до положень статті 7 Закону України «Про автомобільний транспорт» забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту, а на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації.
34. Вказані повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради кореспондуються з повноваженнями, зазначеними у підпунктах 10 та 12 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а повноваження адміністрації − з пунктом 2 статті 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», який передбачає, що місцева державна адміністрація забезпечує організацію обслуговування населення підприємствами, установами та організаціями житлово-комунального господарства, зв`язку, телебачення, радіомовлення, торгівлі та громадського харчування, побутового і транспортного обслуговування незалежно від форм власності.
35. Частина перша статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт» указує, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
36. Таким чином, з огляду на вказані приписи норм матеріального та процесуального права, слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності.
37. Пунктом 1 Порядку (в редакції, чинній на час проведення конкурсу) передбачено, що цей Порядок визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування і є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.
38. Відповідно до змісту абзацу 3 пункту 2 Порядку конкурсний комітет − це постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця. 
39. Отже, наведена норма дає підстави для висновку, що рішення конкурсного комітету, утвореного відповідним органом влади для виконання покладених на останнього повноважень, є управлінським у сфері транспортного обслуговування. 
40. Системний аналіз наведених норм права дає підстави висновку, що орган виконавчої влади - це суб`єкт владних повноважень, що виступає у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатор та контролюючий орган у цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України, а договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору.
41. З матеріалів справи вбачається, що позивач просить визнати незаконними та скасувати Рішення конкурсного комітету та Наказ про введення в дію цього Рішення і визнати недійсним укладений на їх підставі договір № 2015-15-49 про організацію перевезень ТОВ «АТП Стріла» пасажирів на автобусному маршруті загального користування Кодра - Київ АС Дачна.
42. Тобто предметом розгляду в цій справі є дії адміністраціїяк суб`єкта владних повноважень і перевірка результату дій такого органу під час реалізації покладених на нього управлінських функцій, а також відповідність приписам чинного законодавства договору, укладеного сторонами за результатами таких дій, що в цілому свідчить про публічно-правовий характер спірних правовідносин.
43. Отже, з огляду на предмет та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний складу сторін як учасників таких правовідносин, висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду цього спору за правилами ГПК України є неправильними й такими, що не відповідають наведеним приписам норм матеріального та процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Щодо суті касаційної скарги
44. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 231 ГПК України господарський суд закриває провадження у справі, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
45. Судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених статтею 231 ГПК України. Порушення правил юрисдикції господарських судів, визначених статтями 20 - 23 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги (частини перша та друга статті 313 цього Кодексу).
46. Пунктом 5 частини першої статті 308 ГПК України передбачено, що cуд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
47. Зважаючи на суб`єктний склад учасників правовідносин, предмет та характер спору, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що ця справа не підлягає розгляду в порядку господарського судочинства та має розглядатися в порядку адміністративного судочинства, а відповідно оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Щодо судових витрат
48. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 7 Закону України «Про судовий збір» сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила, за ухвалою суду в разі закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв`язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), у тому числі в апеляційній та касаційній інстанціях.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 313-317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «АТП Стріла» задовольнити частково.
2. Рішення Господарського суду міста Києва від 16 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного господарського суду від 11 вересня 2018 року у справі № 910/2175/18 скасувати.
3. Провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «КІР-Автотранс» до Товариства з обмеженою відповідальністю «АТП Стріла», Київської обласної державної адміністрації та управління інфраструктури Київської обласної державної адміністрації про визнання незаконними та скасування рішення конкурсного комітету з проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції адміністрації, від 01 грудня 2015 року та наказу начальника управління від 14 січня 2016 року № 1-од про введення в дію зазначеного рішення, визнання недійсним договору від 22 січня 2016 року № 2015-15-49 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування - закрити. 
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                           О. Р. Кібенко
 
Судді:                            Н. О. Антонюк                                 В. С. Князєв        
 
Т. О. Анцупова                                Л. М. Лобойко
 
С. В. Бакуліна                                 Н. П. Лященко
 
В. В. Британчук                              О. Б. Прокопенко
 
                                      Ю. Л. Власов                                   В. В. Пророк
 
М. І. Гриців                                               Л. І. Рогач
 
Д. А. Гудима                                            О. М. Ситнік
 
Ж. М. Єленіна                                 О. С. Ткачук        
 
         О. С. Золотніков                             О. Г. Яновська