Постанова                                                          
Іменем України
 
10 липня 2019 року
м. Київ
 
справа № 1309/9630/12
провадження № 61-11836св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
 
головуючого  - | Ступак О. В., |
суддів: | Гулейкова І. Ю. (суддя-доповідач), Погрібного С. О., | Олійник А. С.,  Усика Г. І.,
 
учасники справи: 
позивач -  Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради,
відповідач - ОСОБА_1 ,
треті особи: Львівська міська рада, ОСОБА_2 , Львівське комунальне підприємство «Левандівка»,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу представника  ОСОБА_1 - ОСОБА_3 на рішення Залізничного районного суду м. Львова від 16 липня 2015 року у складі судді Павлюх Н. М. та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 27 грудня 2016 року у складі колегії суддів: Струс Л. Б., Шандри М. М., Шумської Н. Л.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог та рішень судів
 
У листопаді 2012 року Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради звернулася до суду з позовом до ОСОБА_1 , треті особи: Львівська міська рада,           ОСОБА_2 , Львівське комунальне підприємство «Левандівка» (далі - ЛКП «Левандівка»), про демонтаж самочинного будівництва.
 
В обґрунтування позову зазначала, що відповідно до розпорядження Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради від 18 жовтня 2012 року № 733 «Про самочинне будівництво здійснене громадянином ОСОБА_1 » (далі - Розпорядження № 73) ОСОБА_1 , що є власником будинку АДРЕСА_1 , зобов`язано в термін до 26 жовтня 2012 року демонтувати самочинно побудований на землях комунальної власності міста гараж розміром 6,10 х 7,05 м з господарськими приміщеннями та розпочате будівництво індивідуального житлового будинку розміром 10,36 х 12,85 м на АДРЕСА_1 , в якому споруджено фундамент, стіни першого поверху висотою 2,60 м та влаштовано армопояс по периметру будівлі під монолітне покриття. Постановою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Львівської міської ради від 08 серпня 2012 року № 1з/260-ф ОСОБА_1 був притягнутий до адміністративної відповідальності за частиною п`ятою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення. ЛКП «Левандівка» 24, 30 та 31 жовтня 2012 року попередило ОСОБА_1 про необхідність демонтажу самочинного будівництва, проте він цього не виконав і продовжив будівництво двоповерхового будинку за вказаною адресою. У зв`язку із цим Залізничною районною адміністрацією Львівської міської ради винесено розпорядження від 02 липня 2013 року № 389 «Про самочинне будівництво здійснене громадянином ОСОБА_1 » (далі - Розпорядження № 389), яким зобов`язано ОСОБА_1 в термін до 01 вересня 2013 року демонтувати самочинно побудований             на землях комунальної власності міста двоповерховий житловий будинок           розміром 10,36 х 12,85 м, що знаходиться на АДРЕСА_1 . ЛКП «Левандівка» 22 липня, 26  та 28 вересня 2013 року попередило ОСОБА_1 про необхідність демонтажу вказаного будинку, проте він цього не виконав, що було встановлено актом ЛКП «Левандівка» від 08 жовтня 2013 року.
 
У зв`язку з наведеним Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради, з урахуванням уточнень, просила суд зобов`язати відповідача демонтувати за власні кошти самочинно побудований на землях комунальної власності міста двоповерховий житловий будинок розміром 10,36 х 12,85 м, що знаходиться на АДРЕСА_1 .
 
Рішенням Залізничного районного суду м. Львова від 16 липня 2015 року позов Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради задоволено. Зобов`язано ОСОБА_1 демонтувати за власні кошти самочинно побудований на землях комунальної власності міста двоповерховий житловий будинок розміром 10,36 х 12,85 м, що знаходиться на АДРЕСА_1 . Вирішено питання щодо судового збору.
 
Ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 27 грудня 2016 року апеляційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_3 відхилено. Рішення Залізничного районного суду м. Львова від 16 липня 2015 року залишено без змін.
 
Ухвалюючи рішення у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що позовні вимоги Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради є обґрунтованими, оскільки ОСОБА_1 самочинно, без будь-яких дозвільних документів органів місцевого самоврядування, побудував на землях комунальної власності міста двоповерховий будинок, чим порушив вимоги закону.
 
Короткий зміст та узагальнюючі доводи касаційної скарги, позиції інших учасників
 
У січні 2017 року представник ОСОБА_1 - ОСОБА_3 подав до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу на рішення Залізничного районного суду м. Львова від 16 липня 2015 року та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 27 грудня 2016 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив суд скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради. 
 
Касаційна скарга мотивована тим, що двоповерховий будинок на АДРЕСА_1 відповідає всім будівельним нормам. Суди попередніх інстанцій не використали всіх можливих заходів для проведення цього об`єкта самочинного будівництва в належний стан та не дослідили можливості перебудови відповідачем такого об`єкта. Також суди не врахували, що у разі встановлення порушення суб`єктом містобудівної діяльності здійснення самочинного будівництва об`єктів нерухомого майна без відповідного дозволу, відповідний орган державної влади наділений повноваженнями на звернення з позовом до суду щодо знесення самочинно збудованого об`єкта нерухомого майна, як крайній захід, і лише тоді коли використані всі передбачені законодавством України заходи реагування за чотирьох умов, а саме: за умови складання припису щодо усунення порушень вимог містобудівного законодавства шляхом надання можливості відповідачеві для проведення відповідної перебудови; за умови, що вказане будівництво суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб; за умови відсутності можливості проведення перебудови самочинно збудованого нерухомого майна; за умови, якщо особа, яка здійснила самочинне будівництво, відмовляється від проведення такої перебудови, при цьому відмовою забудовника від перебудови слід вважати як його заяву про це, так і його дії чи бездіяльність щодо цього, вчинені до або після ухвалення рішення суду про зобов`язання здійснити перебудову. Крім того, суди безпідставно відмовили у задоволенні клопотання позивача про призначення судової будівельно-технічної експертизи у справі. Висновки судів про те, що самочинне будівництво двоповерхового житлового будинку порушило права мешканців АДРЕСА_2 ОСОБА_4 , є безпідставними, оскільки в матеріалах справи відсутні будь-які докази порушення прав третіх осіб.   
 
Станом на час розгляду цієї справи у Верховному Суді заперечень на касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_3 не надходило.
 
Рух справи у суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 25 січня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі, витребувано матеріали цивільної справи № 1309/9630/12 із Залізничного районного суду м. Львова, зупинено виконання рішення Залізничного районного суду м. Львова від 16 липня 2015 року та надано учасникам справи строк для подання заперечень на касаційну скаргу.
 
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 21 липня 2017 року справу призначено до судового розгляду.
 
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про             внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного             процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», за яким судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд (стаття 388 Цивільного процесуального кодексу України).
 
У березні 2018 року Вищим спеціалізованим судом України з розгляду цивільних і кримінальних справ зазначену цивільну справу передано до Верховного Суду.
 
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року провадження № 61-11836ск18 призначено судді-доповідачеві Гулейкову І. Ю.
Відповідно до частини третьої статті 3 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи. 
 
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим (частина перша статті 263 ЦПК України).
 
Частиною першою статті 400 ЦПК України передбачено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Позиція Верховного Суду 
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду, виходячи за межі доводів касаційної скарги, дійшов висновку, що касаційна скарга представника ОСОБА_1 - ОСОБА_3 підлягає задоволенню частково з огляду на таке.
 
Судом встановлено, що ОСОБА_1 проживає у будинку АДРЕСА_1 , в якому зареєстровані чотири особи: ОСОБА_1 , його дружина ОСОБА_2 , донька ОСОБА_5 , 1994 року народження, та син ОСОБА_5 , 1997 року народження. 
 
ОСОБА_1 самочинно розпочав будівництво індивідуального житлового будинку розміром 10,36 х 12,85 м на АДРЕСА_1 (споруджено фундамент, стіни першого поверху) без належного дозволу і затвердженого проекту, за що був притягнутий до адміністративної відповідальності. 
 
Згідно з Розпорядженням № 733 відповідача ОСОБА_1 , як власника будинку АДРЕСА_1 , зобов`язано в термін до 26 жовтня 2012 року демонтувати самочинно побудований на землях комунальної власності міста гараж розміром 6,10 х 7,05 м з господарськими приміщеннями та розпочате будівництво індивідуального житлового будинку розміром 10,36 х 12,85 м на АДРЕСА_1 , в якому споруджено фундамент, стіни першого поверху висотою 2,60 м та влаштований армопояс по периметру будівлі під монолітне покриття.
 
Зі змісту попереджень від 24, 30 та 31 жовтня 2012 року вбачається, що ЛКП «Левандівка» зобов`язувало відповідача демонтувати  самочинно збудовані на землях комунальної власності міста гараж розміром 6,10 х 7,05 м з господарськими приміщеннями і розпочате будівництво індивідуального житлового будинку розміром 10,36 х 12,85 м на АДРЕСА_1 . 
 
Відповідно до Розпорядження № 389 зобов`язано відповідача в термін до 01 вересня 2013 року демонтувати самочинно побудований на землях комунальної власності міста двоповерховий житловий будинок розміром 10,36 х 12,85 кв. м, що знаходиться на АДРЕСА_1 .
 
На виконання цього розпорядження адміністрація ЛКП «Левандівка» попередила відповідача щодо необхідності демонтажу вказаного двоповерхового будинку.
 
Зі змісту Розпорядження № 733, вбачається, що самочинне будівництво відповідачем двоповерхового житлового будинку порушило права мешканки АДРЕСА_2 ОСОБА_4 , яка звернулася з відповідною заявою на адресу позивача. 
 
Нормативно-правове обґрунтування
 
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
 
Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року в справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Відповідно до частини першої статті 3 ЦПК України 2004 року кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.
 
За правилами частин першої та другої статті 15 ЦПК України 2004 року суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. 
 
Законом може бути передбачено розгляд інших справ за правилами цивільного судочинства.
 
Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України 2005 року (далі - КАС України 2005 року) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
 
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України 2005 року є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
 
За правилами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України 2005 року юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
 
Відповідно до пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС України 2005 року громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, зокрема, в інших випадках, встановлених законом.
 
Відповідно до підпункту 3 пункту «б» частини першої статті 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на час звернення до суду) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.
 
Аналогічна норма закріплена у статті 14 Закону України від 16 листопада 1992 року   № 2780-XII «Про основи містобудування».
 
Відповідно до статті 7 вказаного Закону державне регулювання у сфері містобудування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
 
Згідно з пунктами 4.3.4, 4.5.1 Положення про Залізничну районну адміністрацію Львівської міської ради, затвердженого рішенням Львівської міської ради від 06 січня 2012 року № 5 (у редакції, чинній на час звернення до суду), до компетенції Залізничної районної адміністрації у галузі будівництва та забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян належить: розгляд та вжиття заходів у встановленому Виконавчим комітетом Львівської міської ради порядку щодо фактів самочинного будівництва; звернення у встановленому порядку до судових органів з позовними заявами, скаргами щодо справ про демонтаж самочинного будівництва.
 
У справі, яка розглядається, Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради звернулася до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнень, просила зобов`язати відповідача демонтувати за власні кошти самочинно побудований на землях комунальної власності міста двоповерховий житловий будинок розміром 10,36 х 12,85 м, що знаходиться на АДРЕСА_1 , мотивувавши свої вимоги тим, що будівництво здійснене відповідачем без необхідних дозвільних документів, а тому відповідно до положень статті 376 Цивільного кодексу України воно є самочинним.
 
Висновки за результатами розгляду справи
 
Отже спірні правовідносини в цій справі обумовлені реалізацією позивачем передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегованих повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже і публічно-правову природу таких правовідносин.
 
Більше того, звертаючись до суду з позовом про демонтаж об`єкта самочинного будівництва,Залізнична районна адміністрація Львівської міської радимотивувала такий позов необхідністю захисту інтересів громади, а не необхідністю захисту своїх приватних прав та інтересів.
 
Таким чином, спори, які виникають за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими.
 
Такий висновок узгоджується з правовим висновком, викладеним у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 та 11 квітня 2018 року (справа № 1519/2-787/11 та № 161/14920/16-а відповідно), від 28 листопада 2018 року (справа № 369/13415/17), від 22 квітня 2019 року (справа № 369/3043/17-ц).
 
У справі, що переглядається суди першої та апеляційної інстанцій не врахували зазначені норми процесуального права та дійшли неправильного висновку про те, що спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. 
 
У частинах першій і другій статті 414 ЦПК України передбачено, що судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 і 257 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції загальних судів, визначених статтями 19?22 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки Верховний Суд дійшов висновку про те, що спір за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, то такий спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. 
 
За таких обставин оскаржувані судові рішення не відповідають вимогам статті 263 ЦПК України та ухвалені з порушенням норм процесуального права, що в силу пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України є підставою для їх скасування із закриттям провадження у справі.
 
Щодо поновлення виконання оскаржуваних судових рішень
 
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 25 січня 2017 року зупинено виконання  рішення Залізничного районного суду м. Львова від 16 липня 2015 року, яке залишено без змін ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 27 грудня 2016 року, до закінчення касаційного провадження.
 
Згідно з частиною другою статті 419 ЦПК України з моменту прийняття постанови судом касаційної інстанції скасовані або визнані нечинними рішення, постанови та ухвали суду першої або апеляційної інстанції втрачають законну силу та подальшому виконанню не підлягають.
 
Керуючись статтями 255, 400, 409, 416, 418, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду,
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу представника  ОСОБА_1  - ОСОБА_3  задовольнити частково.
 
Рішення Залізничного районного суду м. Львова від 16 липня 2015 року та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 27 грудня 2016 року скасувати.
 
Провадження у справі за позовом Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради до ОСОБА_1 , треті особи: Львівська міська рада, 
ОСОБА_2 , Львівське комунальне підприємство «Левандівка», про демонтаж самочинного будівництва закрити. 
 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий | О. В. Ступак
Судді: | І. Ю. Гулейков
| А. С. Олійник
| С. О. Погрібний
| Г. І. Усик