ПОСТАНОВА
Іменем України

15 серпня 2019 року 
Київ
справа №398/3298/16-а(2-а/398/183/16)
адміністративне провадження №К/9901/45347/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 

розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 398/3298/16-а (2-а/398/183/16)
за позовом  ОСОБА_1 
до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області
про визнання неправомірними дій та скасування постанови про адміністративне правопорушення
за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області на постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 22 грудня 2016 року (головуючий суддя Крімченко С.А.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Божко Л.А., суддів: Кругового О.О., Лукманової О.М.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області, в якому просив визнати неправомірними дії головного державного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок УДБІ та скасувати постанову № 216/2016-Ол від 12.09.2016, якою позивача визнано винним і притягнуто до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 7 ст. 96 КУпАП з накладенням адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500 грн.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що головний інспектор не мав повноважень на складання протоколу про адміністративне правопорушення та прийняття постанови, оскільки ці дії, відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 2 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244 і також з урахуванням правових висновків, викладених у постанові пленуму Вищого адміністративного суду України від 18.09.2015 № 21 «Про огляд практики розгляду справ, які виникають у сфері містобудування та архітектурної діяльності» віднесені до виключної компетенції керівників та уповноважених ними заступників територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції. Крім цього, позивач заперечує свою вину у вчиненні адміністративного правопорушення та вказує на порушення процедури складання протоколу і розгляду справи про адміністративне правопорушення щодо нього, а саме: неповідомлення особи, яка притягується до адміністративної відповідальності про час і місце розгляду справи, складання протоколу без присутності цієї особи, невручення їй копії протоколу, незабезпечення можливості надати пояснення та зауваження до протоколу, нероз`яснення їй прав та обов`язків, незабезпечення права на адвоката, невідповідність змісту протоколу і постанови вимогам закону.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Олександрійський міськрайонний суд Кіровоградської області постановою від 22 грудня 2016 року позов задовольнив. Визнав дії головного державного інспектора будівельного нагляду відділу та нагляду за проведенням перевірок Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області неправомірними. Скасував постанову головного державного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Підгорецького В.В. від 12.09.2016 про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення у вигляді штрафу в сумі 8500 грн. за ч. 7 ст. 96 КУпАП.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 22 червня 2017 року залишив без змін постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 22 грудня 2016 року.
Суди виходили з того, що матеріали справи не містять доказів вручення ОСОБА_1 примірника протоколу, що свідчить про порушення відповідачем процедури притягнення позивача до адміністративної відповідальності та неналежну поведінку суб`єкта владних повноважень. Невручення (не направлення) особі, яка притягається до адміністративної відповідальності примірника протоколу про адміністративне правопорушення фактично позбавляє таку особу певних прав передбачених КУпАП, серед яких бути присутнім під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, надавати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10 серпня 2017 року Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області звернулося до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою на постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 22 грудня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
В обґрунтування своїх вимог зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій не відповідають дійсним обставинам, оскільки відповідачем надано копії повідомлень про вручення поштових відправлень, які підтверджують факт отримання протоколу та оскаржуваної постанови відповідача. ОСОБА_1 01.09.2016 отримав протокол, в якому чітко зазначено, що розгляд справи відбудеться о 12:00 год. 12.09.2016, а тому останньому було достеменно відомо про час і місце розгляду справи.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 18 серпня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 червня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Рибачук А.І., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12 вересня 2016 року головний інспектор будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Подгорецький В.В. прийняв постанову № 216/2016-Ол, якою визнав винним і притягнув позивача до адміністративної відповідальності за ч. 7 ст. 96 КУпАП у вигляді штрафу в сумі 8500 грн.
Відповідно до оскаржуваної постанови, головний інспектор встановив, що позивач провів реконструкцію будівлі гаража під магазин продовольчих товарів без зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт по АДРЕСА_2 , категорія складності об`єкта ІІ, правопорушення виявлено 30.08.2016 о 10:30.
Позивач, не погоджуючись з діями відповідача та вважаючи постанову про накладення штрафу протиправною та такою, що підлягає скасуванню, звернувся до суду з вищевказаним позовом. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
Так, суди попередніх інстанцій при задоволенні позовних вимог виходили з порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваної постанови, зокрема зазначено, що матеріали справи не містять доказів вручення ОСОБА_1 примірника протоколу, що свідчить про порушення відповідачем процедури притягнення позивача до адміністративної відповідальності та неналежну поведінку суб`єкта владних повноважень. Невручення (не направлення) особі, яка притягається до адміністративної відповідальності примірника протоколу про адміністративне правопорушення фактично позбавляє таку особу певних прав передбачених КУпАП, серед яких бути присутнім під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, надавати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання.
Таким чином, суди дійшли висновку про те, що відповідач позбавив позивача на подання своїх заперечень на результати перевірки, викладені в акті та унеможливив належним чином з дотриманням своїх процесуальних прав здійснити свій захист як сторони у даній справі.
Відповідно до положень ст. 159 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року, що була чинна на момент прийняття оскаржуваних судових рішень) законним є рішення, ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права; обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій є такими, що не відповідають вимогам ст. 159 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення, висновки щодо задоволення позовних вимог є передчасними.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).
Згідно з п. 5 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Відповідно до п. 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Положеннями пунктів 16, 18 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Як передбачено у п. 17, 19 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; припис складається у двох примірниках.
Згідно з п. 21 Порядку № 553, якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Позивач при обґрунтуванні своїх доводів посилається на неотримання акту перевірки від Інспекції, відповідач при запереченні своїх доводів зазначає про відмову позивача у підписанні акту перевірки та небажанням його отримання. Суди ж попередніх інстанцій, зазначили про те, що з матеріалів справи вбачається, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю відповідачем було складено протокол № 208/2016-ОЛ від 30.08.2016, в якому зазначено про відмову позивача від підпису та його отримання.
В той же час, Суд звертає увагу на те, що 31.08.2016 матеріали перевірки були направлені на адресу ОСОБА_1 засобами поштового зв`язку і отримані ним 01.09.2016, що підтверджується наявним в матеріалах справи повідомленням про вручення поштового відправлення № 2800100243648 (а.с.41).
Розглянувши матеріали перевірки, уповноваженою особою 12.09.2016 була прийнята постанова № 216/2016-Ол, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення містобудівного законодавства та накладено штраф в сумі 8500 грн.
Враховуючи неявку позивача на розгляд справи, прийнята відповідачем постанова була направлена йому засобами поштового зв`язку 12.09.2016 і отримана ним 14.09.2016, що підтверджується наявним в матеріалах справи повідомленням про вручення поштового відправлення № 2800100239373 (а.с.43).
В обґрунтування своїх рішень і єдиною підставою для скасування прийнятої постанови судами попередніх інстанцій була наявність з боку відповідача порушення, яке виразилося в неповідомленні позивача про час та місце розгляду справи та не вручення йому протоколу.
Тобто, фактично судами попередніх інстанцій не встановлено підстави та предмет проведеної Інспекцією позапланової перевірки, не з`ясовано обставини щодо правомірності складання акта перевірки з фіксацією виявлених порушень та оскаржуваної постанови відповідача.
Не з`ясовано судами належним чином також обставини щодо дотримання відповідачем при здійсненні провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно позивача вимог Кодексу України про адміністративні правопорушення, зокрема щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення та його змісту (ст. 254, 256), роз`яснення та забезпечення прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності (ст. 268), повідомлення про розгляд справи (ст. 277-2) тощо.
Частиною 2 ст. 7 КУпАП встановлено, що провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.
Частиною 1 ст. 268 КУпАП передбачено, що справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягується до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
У ст. 278 КУпАП передбачені обов`язки посадових осіб, які розглядають справи про адміністративні правопорушення, зокрема обов`язок щодо перевірки правильності складання протоколу та інших матеріалів справи про адміністративне правопорушення, а також щодо перевірки сповіщення осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду.
Судами попередніх інстанцій не перевірено дотримання суб`єктом владних повноважень при розгляді адміністративної справи принципів правомірної поведінки, прийняття рішення з урахуванням всіх обставин, що мають значення для справи.
Колегія суддів звертає увагу, що для надання оцінки законності оскаржуваної постанови по справі про адміністративне правопорушення суди мають перевірити всі обставини, що стали підставою для прийняття оскаржуваного рішення.
За змістом ч.ч. 1, 2 ст. 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Враховуючи викладене, Суд приходить до висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд, оскільки судами першої та апеляційної інстанцій не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
Під час нового розгляду судам слід врахувати вищенаведене та прийняти законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.
За таких обставин, справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області задовольнити частково.
Постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 22 грудня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року скасувати.
Справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко
А.І. Рибачук 
 Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду