П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
29 травня 2019 року
м. Київ
Справа № 815/2965/14
Провадження № 11-274апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справуза позовом Одеської міської ради (далі - Міськрада) до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третя особа - Фірма «Київ» у вигляді Товариства з обмеженою відповідальністю (ЛТД) (далі - Фірма «Київ»), про визнання незаконною та скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації
за касаційними скаргами Фірми «Київ» та ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року (суддя Бутенко А. В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року (судді Косцова І. П., Стас Л. В., Градовський Ю. М.),
УСТАНОВИЛА:
У травні 2014 року Громадська організація «Портофранко» (далі - ГО «Портофранко») звернулась до суду першої інстанції з позовом, в якому просила визнати незаконною та скасувати здійснену Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 28 лютого 2014 року № ОД 143140590763 (далі - декларація).
На обґрунтування позовних вимог ГО «Портофранко» зазначила, що 26 грудня 2008 року Фірма «Київ» отримала дозвіл на виконання будівельних робіт з комплексної реконструкції Грецької площі у місті Одесі (перший пусковий комплекс), будівництво підземного паркінгу у південному крилі площі Грецька, 1 у місті Одесі за № 1094, терміном дії до ІV кварталу 2011 року. Також відповідач отримав комплексний експертний висновок, проект підземного паркінгу, виконавчу документацію по підземному паркінгу, яка включає в себе: акти освідчення прихованих робіт, виконавчі схеми, документи про якість бетонної суміші, сертифікати на матеріали, довідку про об`єми виконаних робіт. На підставі цих документів директор Фірми «Київ» заповнив та подав на реєстрацію декларацію. Проте позивач вважає, що Фірма «Київ» при заповненні декларації порушила положення чинного законодавства, не отримавши необхідну документацію, яка б надавала право землекористування під об`єктом, що був незаконно побудований, а саме: геометрія земельної ділянки є відмінною від геометрії площі паркінгу; в декларації зазначено, що об`єкту призначена ІІІ категорія складності, коли наявні ознаки ІVкатегорії складності. Також позивач вказує, що встановлено використання для перекриття поверхів і покрівлі пустотних плит перекриття, що не відповідає нормам вибухонебезпечності і нормативним навантаженням; існуючий стан об`єкта завершеного будівництва має недоліки; дозвіл від 26 грудня 2008 року № 1094 не був переоформлений на Фірму «Київ». Позивач зазначає, що при отриманні дозволу від 26 грудня 2008 року № 1094 був наданий один проект будівництва, а для введення в експлуатацію - інший проект. За таких обставин позивач вважає, що порушено права та свободи членів ГО «Портофранко» як мешканців міста Одеси, обмежено соціальні, економічні, творчі, вікові, національно-культурні, спортивні та інші спільні інтереси та права членів ГО «Портофранко», у тому числі на вільне пересування територією загального користування - площею Грецькою у місті Одесі.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 4 квітня 2016 року у справі проведено заміну неналежного позивача. Замість ГО «Портофранко» позивачем у справі визнано Міськраду, яка у відповідному клопотанні погодилась на вступ у справу.
Цього ж дня Одеський окружний адміністративний суд постановив ухвалу, якою задовольнив клопотання про заміну неналежного відповідача Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області на Департамент державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області.
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 16 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року, позов задовольнив частково: скасував реєстрацію декларації від 28 лютого 2014 року № ОД 143140590763 про готовність об`єкта до експлуатації. В іншій частині позовних вимог суд відмовив.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив із того, що оскільки земельна ділянка, на якій збудовано спірні об`єкти, не відводилась у встановленому законом порядку Фірмі «Київ» та належить до земель комунальної власності, а право комунальної власності захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів, кожне порушення закону щодо безпідставного заволодіння комунальною власністю є порушенням державних інтересів.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Фірма «Київ» та ОСОБА_1 подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.Скаржники, серед інших доводів зазначають й про те, що спір у справі не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки скасування декларації призводить до позбавлення права власності на споруду.
Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 17 лютого та 21 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргами Фірми «Київ» та ОСОБА_1 відповідно, копії касаційних скарг направлено учасникам справи.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно зі статтею 327 КАС судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
13 березня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки в касаційний скаргах Фірма «Київ» та ОСОБА_1  просять скасувати постанову суд першої інстанції та ухвалу апеляційного суду у зв`язку з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
Згідно з частиною третьою статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційних скаргах доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що скарги підлягають задоволенню частково з таких підстав.
Як установили суди та вбачається з матеріалів справи, 26 грудня 2008 року Фірма «Київ» отримала виданий Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області дозвіл № 1094 на виконання будівельних робіт з комплексної реконструкції Грецької площі у місті Одесі (перший пусковий комплекс), будівництво підземного паркінгу у південному крилі площі Грецька,1 у місті Одесі з терміном дії дозволу -ІV квартал 2011 року.
28 лютого 2014 року Фірма «Київ» подала до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області декларацію про готовність об`єкта до експлуатації - комплексна реконструкція Грецької площі у місті Одесі (перший пусковий комплекс), будівництво підземного паркінгу у південному крилі площі Грецька, 1 у місті Одесі (ДК-1242,2), категорія складності ІІІ, яка того ж дня була зареєстрована за № ОД 143140590763.
Міськрада вважає реєстрацію цієї декларації протиправною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки відомості зазначені Фірмою «Київ» у декларації щодо замовника будівництва та права користування земельною ділянкою є недостовірними.
Вирішуючи спір у справі, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов висновку, що у поданій Фірмою «Київ» декларації зазначено недостовірні дані про будівництво на земельній ділянці, яка не відведена для цієї мети та інші відомості, які не відповідають дійсності, що є підставою для скасування реєстрації такої декларації.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи).
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за позовом суб`єкта владних повноважень, якщо право на таке звернення надане йому законом, і предметом такого позову є перевірка законності актів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади.
Водночас при визначенні предметної юрисдикції справи суд має виходити із суті права/інтересу, за захистом якого суб`єкт публічного права звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача, аніж розмежування юрисдикції виключно на підставі участі у спорі суб`єкта владних повноважень.
При цьому визначальною ознакою приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового інтересу. Оспорювані або невизнані майнові права та інтереси підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення такого права або інтересу призвели дії суб`єкта владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій.
Відповідно до статті 1 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду; далі - ГПК) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб`єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб`єктами підприємницької діяльності. 
Згідно із частиною другою статті 4 чинного ГПК юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Статтею 2 Господарського кодексу України визначено, що учасниками відносин у сфері господарювання є суб`єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб`єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.
Як убачається з установлених судами обставин справи та доводів позовної заяви, позивач указує на порушення органом державного архітектурно-будівельного контролю вимог чинного законодавства при реєстрації оскаржуваної декларації, однак звернення позивача до суду із цим позовом обумовлене порушенням, на його думку, права щодо земельної ділянкою на якій виконувались будівельні роботи з комплексної реконструкції Грецької площі у місті Одесі.
Окрім того, на підставі цієї декларації вже оформлено право власності на нерухоме майно, а саме у ОСОБА_1 виникло речове право на майно, тому такий спір стосується у тому числі й приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Отже, розгляд спору в межах адміністративного судочинства не захистить належним чином права позивача, адже, окрім надання оцінки діям органу державного архітектурно-будівельного контролю, позивач фактично вимагає і встановлення обставин та надання оцінки правомірності користування землями комунальної власності, а суд у порядку адміністративного судочинства позбавлений можливості надавати оцінку правомірності набуття юридичною особою права користування земельною ділянкою.
Велика Палата Верховного Суду не підтримує висновок судів першої та апеляційної інстанцій щодо вирішення спору за правилами адміністративної юрисдикції, та вважає, що спірні правовідносини виникли не лише і не стільки щодо дій органу державного архітектурно-будівельного контролю, скільки щодо правомірності користування земельною ділянкою комунальної власності.
Спір у цій справі стосується захисту майнових інтересів, тому залежно від суб`єктного складу має бути вирішений за правилами господарського чи цивільного судочинства.
Схожих висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла у постановах 
від 13 червня та 28 листопада 2018 року у справах № 816/421/17, 816/616/17 відповідно.
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС). 
Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, постанова Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційні скарги Фірми «Київ» у вигляді Товариства з обмеженою відповідальністю  (ЛТД) та ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 рокускасувати, провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                       Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
В. В. Британчук | В. В. Пророк
Ю. Л. Власов | Л. І. Рогач
М. І. Гриців | О. М. Ситнік
Д. А. Гудима | В. Ю. Уркевич
Ж. М. Єленіна | О. Г. Яновська
В. С. Князєв |