ПОСТАНОВА
Іменем України

30 серпня 2019 року 
Київ
справа №712/8997/14-а
адміністративне провадження №К/9901/43573/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Желєзного І.В., суддів Саприкіної І.В., Рибачука А.І.
розглянув у попередньому судовому засіданні справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Соснівського районного суду м.Черкаси у складі судді Пироженко В.Д. від 05.02.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючої судді Літвінової Н.М., суддів Ганечко О.М., Коротких А.Ю. від 23.05.2017 
у справі №712/8997/14-а
за позовом       ОСОБА_1 
до      Черкаської міської ради,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Міськрайонне управління Держкомзему м.Черкаси та Черкаської області, Державна інспекція сільського господарства в Черкаській області, ОСОБА_2 ,
про скасування рішення, визнання державного акта на право приватної власності неправомірним та скасування державної реєстрації,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2014 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася в суд з адміністративним позовом до Черкаської міської ради (далі також - відповідач), в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просила: скасувати рішення Черкаської міської ради № 8-779 від 22.11.2005 «Про передачу громадянам земельних ділянок у приватну власність» в частині передачі їй безоплатно земельної ділянки площею 870 кв.м для будівництва і обслуговування жилого будинку; визнати неправомірним державний акт на право приватної власності на землю, зареєстрований 10.02.2006 за №010677500388, і скасувати державну реєстрацію за нею право власності на земельну ділянку площею 870 кв.м за адресою: АДРЕСА_1 .
2. Постановою      Соснівського районного суду м.Черкаси від 05.02.2015 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
3. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2015 постанову Соснівського районного суду м.Черкаси від 05.02.2015 скасовано, провадження у справі - закрито.
4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30.03.2017 ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2015 скасовано, справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
5. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2017 постанову      Соснівського районного суду м.Черкаси від 05.02.2015 залишено без змін.
6. У червні 2017 року  позивач звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просила постанову Соснівського районного суду м.Черкаси від 05.02.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2017 скасувати, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12.07.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
8. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду. 
9. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.08.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Саприкіної І.В., Рибачука А.І.
10. Заперечень, відзиву на касаційну скаргу відповідач та треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не подали.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами встановлено, що 27.09.2004 позивач звернулась до Черкаської міської ради про передачу їй у приватну власність присадибної земельної ділянки площею 905 кв.м., яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
12. 11.10.2004 позивач уклала договір з Черкаською регіональною філією Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» на розробку технічної документації.
13. 03.11.2005 між позивачем та третьою особою ОСОБА_2 укладено договір купівлі-продажу частини домоволодіння та незавершених будівництвом прибудов будівельною готовністю 83%, які знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 . ОСОБА_2 придбала 9/50 частин домоволодіння. Даний договір посвідчений приватним нотаріусом Черкаського міського нотаріального округу Романій Н.В. та зареєстрований в реєстрі за №18038.
14. Рішенням Черкаської міської ради від 22.11.2005 №8-779 позивачу передано земельну ділянку площею 870 кв.м. для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд у приватну власність безоплатно.
15. 25.12.2006 між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 був укладений договір купівлі-продажу земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до якого ОСОБА_1 продала, а ОСОБА_2 купила 560 кв. м земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 . Даний продаж земельної ділянки здійснений за 168000,00 грн. Договір посвідчений приватним нотаріусом Черкаського міського нотаріального округу Плахою Т.І. та зареєстрований в реєстрі за № 12870.
16. На підставі даного договору купівлі-продажу земельної ділянки ОСОБА_2 21.07.2007 отримала державний акт на право власності на земельну ділянку площею 560 кв.м.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
17. В обґрунтування позовних вимог позивач посилалася на те, що відповідно до рішення Черкаської міської ради від 22.11.2005 №8-779 їй було дозволено приватизувати земельну ділянку площею 870 кв.м для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд. Черкаська міська рада вийшла за межі своїх повноважень та незаконно вирішила питання щодо передачі їй у приватну власність всієї земельної ділянки площею 870 кв.м, оскільки дану земельну ділянку необхідно було передати у спільну часткову власність їй та ОСОБА_2 відповідно до часток у праві власності на житловий будинок.
18. Представник відповідача просив відмовити позивачу у задоволенні позову, покликаючись на те, що оскаржуване рішення Черкаської міської ради про передачу позивачу земельної ділянки приймалось на підставі поданих нею документів, а тому порушень прав позивача при прийнятті рішення не було. 
19. Представник третьої особи ОСОБА_2 просив відмовити позивачу в позовних вимогах посилаючись на те, що позивач уклала із ОСОБА_2 договір купівлі-продажу земельної ділянки після отримання ОСОБА_1 оскаржуваного державного акта на земельну ділянку, вказавши який розмір земельної ділянки вона продає.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Суд першої інстанції, ухвалюючи постанову від 05.02.2015, з висновками якого погодився апеляційний суд, постановляючи ухвалу від 23.05.2017, відмовив у задоволенні позову, виходячи з того, що позивач особисто звернулась в 2004 році до Черкаської міської ради, тобто до продажу частини домоволодіння, щодо приватизації земельної ділянки, вказавши її розміри, уклала договір на виготовлення технічної документації та отримала рішення про передачу земельної ділянки в приватну власність. В період виготовлення документації на земельну ділянку заяв щодо продажу нею частини домоволодіння до відповідача не надходило, а тому про зміну розміру земельної ділянки відповідачу відомо не було. Більше того, після виготовлення технічної документації, позивач оформила договір купівлі-продажу земельної ділянки з ОСОБА_2 , вказавши розмір земельної ділянки, яку вона продає, тобто діяла самостійно, свідомо підписуючи дані заяви та договори.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
21. У касаційній скарзі ОСОБА_1 не погоджується з вищевикладеними висновками суду першої та апеляційної інстанції, посилаючись на те, що такі постановлені з порушенням норм матеріального і процесуального права, на основі одностороннього та неповного з`ясування обставин справи. Вказує, що суди не встановили, яка площа земельної ділянки на даний час закріплена за нею; чому не був нотаріально посвідчений розподіл земельної ділянки відповідно до вимог законодавства; чому не був виготовлений окремий державний акт на частину земельної ділянки, яка в подальшому буде відчужуватись; чому це питання не було вирішено нотаріусом при укладанні 25.12.2006 договору купівлі-продажу земельної ділянки площею 560 кв.м. Оскаржуване рішення відповідача прийняте з порушенням процедури, а відтак є незаконним та підлягає скасуванню. Судами попередніх інстанцій помилково здійснено посилання на рішення судів  у справах №2-5062/2008 та №2-244/11, оскільки Черкаська міська рада не була учасником відповідних справ, відтак суд повинен був дослідити та встановити самостійно всі обставини справи.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій та дійшов таких висновків.
23. Згідно із частиною 2     статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України     (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом, КАС України) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності     Конституцією     чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. 
24. На підставі пункту 7 частини 1     статті 3 КАС України     суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
25. Відповідно до частини 2     статті 4 КАС України     юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
26. Пунктом 1 частини 2     статті 17 КАС України     визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
27. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей     2,     4     та     19 КАС України     (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
28. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
29. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
30. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
31. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
32. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
33. Як установлено судами та видно із матеріалів справи, предметом спору у цій справі є законність рішення Черкаської міської ради від 22.11.2005 № 8-779 «Про передачу громадянам земельних ділянок у приватну власність» в частині передачі ОСОБА_1 безоплатно земельної ділянки площею 870 кв.м для будівництва і обслуговування жилого будинку; визнання неправомірним державного акта на право приватної власності на землю, зареєстрованого 10.02.2006 за №010677500388, і скасування державної реєстрації за позивачем права власності на земельну ділянку площею 870 кв.м за адресою: АДРЕСА_1 .
34 . У разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після своєї реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися не в порядку адміністративної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
35. З огляду на викладене, спірні правовідносини стосуються набутого права власності на земельну ділянку, що потребує встановлення судом обставин законності його набуття та виходить за межі компетенції адміністративних судів, а тому підлягають розгляду за правилами цивільного судочинства.
36. Така правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 06.04.2018 у справі № 810/2421/16 та від 12.12.2018 у справі №2-а-207/11.
37. За правилами частини 1     статті 15 Цивільного процесуального кодексу України     (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин;      інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
38. Згідно з     статтею 15 Цивільного кодексу України     (далі також - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
39. Виходячи з положень     статті 13 Конституції України, статтей     177,     181,     324 ЦК України, земля та земельні ділянки є об`єктами цивільних прав, а держава та територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах з метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власників земельних ділянок.
40. Статтею 5 Земельного кодексу України     передбачено, що земельне законодавство базується, в тому числі, на принципі забезпечення рівності прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.
41. Таким чином, якщо в результаті прийняття уповноваженим органом рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін цього спору.
42. Правова позиція аналогічного змісту була викладена у постанові Верховного Суду України від 09.12.2014 у справі №21-308а14 і Велика Палата Верховного Суду в постановах від 18.04.2018 у справі №369/13240/14-а, від 12.06.2019 у справі №359/3132/16-а дійшла висновку про відсутність підстав відступити від неї.
43. Колегія суддів враховує, що у даній справі ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30.03.2017 було скасовано ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2015 про закриття провадження у справі з підстав, встановлених пунктом 1 частини 1 статті 157 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття вказаних судових рішень). 
44. З ухвали Вищого адміністративного суду України від 30.03.2017 видно, що, враховуючи предмет спірних правовідносин та наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб`єкта владних повноважень, Судом було прийнято рішення відступити від позиції Верховного Суду України, викладеної у постановах від 11.11.2014 у справі №21-493а14 та від 09.12.2014 у справі №21-308а14.
45. Разом із тим, відповідно до     статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод     від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
46. У пункті 24 рішення від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Крім того, в рішенні від 12.10.1978 у справі «Занд проти Австрії» вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…)». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
47. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
48. Переглядаючи справу в касаційному порядку, Верховний Суд, який відповідно до частини третьої статті 125 Конституції України є найвищим судовим органом, виконує функцію "суду права", що розглядає спори, які мають найважливіше (принципове) значення для суспільства та держави. Тим самим Верховний Суд за допомогою загальної правозастосовчої діяльності дозволяє досягнути індивідуального блага з урахуванням того, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
49. Згідно з імперативними вимогами статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 242 КАС України висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права; при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи не можуть приймати рішення, які скасовують судові рішення або зупиняють їх виконання.
50. Таким чином, призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це, у першу чергу, формування обґрунтованої правової позиції стосовно застосування всіма судами у подальшій роботі конкретної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права, що була неправильно використана судом і спрямування у такий спосіб судової практики в єдине і правильне правозастосування (вказівка напрямку, у якому слід здійснювати вибір правової норми); на прикладі конкретної справи роз`яснення змісту акта законодавства в аспекті його розуміння та реалізація на практиці в інших справах з вказівкою на обставини, що потрібно враховувати при застосуванні тієї чи іншої правової норми, але не нав`язуючи, при цьому, нижчестоящим судам результат вирішення конкретної судової справи.
51. Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх громадян перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.
52. Такий визначений законодавцем підхід до роботи Верховного Суду (формування в окремих справах конкретних правових висновків, що є обов`язковим для всіх судів та суб`єктів владних повноважень) є особливо актуальним у світлі положень частини п`ятої статті 125 Конституції України, згідно з якою адміністративні суди діють з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.
53. З огляду на викладене, оскільки у позивача наявне речове право на земельну ділянку, оспорюване рішення щодо якої прийняте відповідачем, це свідчить про те, що переданий на вирішення адміністративного суду спір носить характер приватно-правового, а не публічно-правового спору, а тому повинен розглядатись за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства.
54. Правова позиція аналогічного змісту у тотожних правовідносинах була викладена у постанові Верховного Суду України від 01.06.2016 у справі №569/23686/13-а і Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.03.2018 у справі 522/18500/13-а дійшла висновку про відсутність підстав відступити від неї, а також викладена у постанові Верховного Суду від 08.08.2019 у справі №522/4238/13-а .
55. За нормами частини 3     статті 3 КАС України     (тут і далі - у редакції, чинній з              15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
56. Пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України визначено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
57. Відповідно до частини 1     статті 354 КАС України     суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями     238,     240     цього     Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених     статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Керуючись статтями     3, 238,     349,     354,     355,     356     КАС України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Соснівського районного суду м.Черкаси від 05.02.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2017 скасувати.
3. Провадження в справі №712/8997/14-а за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Міськрайонне управління Держкомзему м.Черкаси та Черкаської області, Державна інспекція сільського господарства в Черкаській області, ОСОБА_2 , про скасування рішення в частині, визнання державного акта на право приватної власності неправомірним та скасування державної реєстрації - закрити.
4. Роз`яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                             І.В. Желєзний
Суддя                                                                                                       І.В. Саприкіна
Суддя                                                                                                       А.І. Рибачук