ПОСТАНОВА
Іменем України

15 серпня 2019 року 
Київ
справа №513/943/16-а
провадження №К/9901/44926/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Желєзного І.В., Берназюка Я.О., розглянувши в письмовому провадженні  в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Агросвіт ТД" до Державної екологічної інспекції в Одеській області про зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції в Одеській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Димерлія О.О., Бойка А.В., Єщенка О.В. від 06 липня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Агросвіт ТД" звернулось до суду з позовом до Державної екологічної інспекції в Одеській області, у якому просило:
- зобов`язати Державну екологічну інспекцію в Одеській області вчинити дії із встановлення особи, що скоїла 08 липня 2016 року адміністративне правопорушення, передбачене  статтею 77-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, з випалювання стерні, рослинності або її залишків на земельній ділянці - паю, що належить ОСОБА_1 , загальною площею близько 2 (двох) гектарів та прилеглої до неї земельної ділянки, що знаходиться у користуванні Товариства з обмеженою відповідальністю "Агросвіт ТД" за адресою: 68211, Одеська область, Саратський район, с. Петропавлівка; 
- зобов`язати Державну екологічну інспекцію в Одеській області скласти протокол про адміністративне правопорушення, передбачене  статтею 77-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення  та надіслати складений протокол до Державної екологічної інспекції в Одеській області для розгляду; 
- визнати потерпілим Товариство з обмеженою відповідальністю «АГРОСВІТ ТД», про що зазначити в протоколі про адміністративне правопорушення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Саратського районного суду Одеської області від 26 квітня 2017 року позов задоволено. Зобов`язано Державну екологічну інспекцію в Одеській області вчинити дії з встановлення особи, що скоїла 08 липня 2016 року адміністративне правопорушення, передбачене  статтею 77-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, з випалювання стерні, рослинності або її залишків на земельній ділянці - паю, що належить ОСОБА_1 , загальною площею близько 2 (двох) гектарів та прилеглої до неї земельної ділянки, що знаходиться у користуванні Товариства з обмеженою відповідальністю "Агросвіт ТД" за адресою: 68211, Одеська область, Саратський район, с. Петропавлівка. Зобов`язано Державну екологічну інспекцію в Одеській області скласти протокол про адміністративне правопорушення, передбачене  статтею 77-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення  та надіслати складений протокол до Державної екологічної інспекції в Одеській області для розгляду. Визнано потерпілим Товариство з обмеженою відповідальністю «АГРОСВІТ ТД», ідентифікаційний код 36124871, місцезнаходження: 03057, м. Київ, вулиця Дегтярівська, будинок 33-Б, літера А, про що зазначити в протоколі про адміністративне правопорушення.

3. Рішення суду мотивовано тим, що уповноважена посадова особа відповідача не виконала покладених на неї обов`язків, встановлених частиною першою  статті 254 статтею 77-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Протиправно не було здійснено дій зі складання протоколу про адміністративне правопорушення, передбаченого частиною першою  статті 77-1 цього Кодексу, із зазначенням позивача як потерпілого, а також складання відповідного акту, передавання його протягом трьох днів з моменту виявлення правопорушення до органу внутрішніх справ за місцем його вчинення для встановлення особи правопорушника, а також з вилучення виявлених на місці вчинення правопорушення об`єктів тваринного та рослинного світу та зазначення про це в акті. Внаслідок бездіяльності відповідача не оформлено факт вчинення правопорушення документально, не встановлено розмір завданої позивачу шкоди від самовільного випалювання стерні, не визнано його потерпілим.

4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про часткове задоволення позову. Визнано протиправною бездіяльність Державної екологічної інспекції в Одеській області щодо ухилення від виконання своїх повноважень, передбачених Положенням «Про Державну екологічну інспекцію України» затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2013 р. №454/2011    за результатом розгляду листа №32 від 12 липня 2016 року Товариства з обмеженою відповідальністю «Агросвіт ТД». Зобов`язано Державну екологічну інспекцію в Одеській області повторно, з урахуванням повноважень, визначених пунктами 4, 5 Положення «Про Державну екологічну інспекцію України», затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2013 р. №454/2011, розглянути лист №32 від 12 липня 2016 року Товариства з обмеженою відповідальністю «Агросвіт ТД» та прийняти рішення згідно до пунктів 6-9 Положення «Про Державну екологічну інспекцію України», затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2013 року №454/2011.

5. Рішення суду мотивовано тим, що зобов`язання Державної екологічної інспекції в Одеській області вчинити певні дії є втручанням у його дискреційні повноваження, а тому належним способом захисту порушеного права позивача є необхідність зобов`язання відповідача повторно розглянути лист Товариства з обмеженою відповідальністю «Агросвіт ТД» №32 від 12 липня 2016 року та прийняти відповідне рішення. 

Короткий зміст вимог касаційної скарги 

6. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Державна екологічна інспекція в Одеській області звернулась із касаційною скаргою, у якій просить його змінити.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 12 липня 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Агросвіт ТД" надіслало на адресу начальника Державної екологічної інспекції Одеської області заяву про вчинення адміністративного правопорушення за частиною першою статті 77-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, за фактом самовільного випалювання стерні на земельній ділянці, що належить ОСОБА_1 , розташованої на території Петропавлівської сільської ради Саратського району.

У листі від 25 липня 2016 року № 283 Петропавлівська сільська ради Саратського району Одеської області повідомила позивача, зокрема, про підтвердження факту випалювання стерні на площі близько 30.0 га, додавши викопіювання із плану місцевості.

Листом від 16 серпня 2016 за № 2195/11 Державна екологічна інспекція в Одеській області повідомила позивача про те, що притягнути ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за  статтею 77-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення   не вбачається можливим, а прийняти рішення про визнання товариства потерпілим не належить до її повноважень. 

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга Державної екологічної інспекції в Одеській області обґрунтована тим, що зобов`язання повторно, з урахуванням повноважень, визначених пунктами 4, 5 Положення «Про Державну екологічну інспекцію України», затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2013 року №454/2011, розглянути лист №32 від 12 липня 2016 Товариства з обмеженою відповідальністю «Агросвіт ТД» та прийняти відповідне рішення, є недоцільним, оскільки не вказано які саме дії необхідно вчинити.

9. Товариство з обмеженою відповідальністю "Агросвіт ТД" своїх доводів відносно касаційної скарги не надіслало.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Відповідно до частини першої статті 77-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення випалювання стерні, луків, пасовищ, ділянок із степовою, водно-болотною та іншою природною рослинністю, рослинності або її залишків та опалого листя на землях сільськогосподарського призначення, у смугах відводу автомобільних доріг і залізниць, у парках, інших зелених насадженнях та газонів у населених пунктах без дозволу органів державного контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища або з порушенням умов такого дозволу, а так само невжиття особою, яка одержала дозвіл на випалювання зазначеної рослинності або її залишків та опалого листя, заходів щодо своєчасного їх гасіння тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п`ятдесяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

11. Згідно частини першої, другої статті 242-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядає справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 47 - 50, 52 - 53-1, 53-3 - 54, 59 - 77-1, статтею 78 (крім порушень санітарних норм), статтями 78-1 - 79, статтями 80-83 (крім порушень санітарних норм), частинами першою і третьою статті 85, статтями 86-1, 87, статтею 89 (щодо диких тварин), статтею 90-1 (крім порушень санітарних норм), статтями 91-1 - 91-4, статтею 95 (крім порушень санітарних норм та норм ядерної безпеки), статтею 153, статтею 167 (щодо реалізації нафтопродуктів, екологічні показники яких не відповідають вимогам стандартів, норм та правил) і статтею 188-5 цього Кодексу.

Від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право Головний державний інспектор України з охорони навколишнього природного середовища та його заступники, старші державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та їх заступники, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Чорного і Азовського морів та їх заступники, старші державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій.

12. За змістом статті 254 Кодексу України про адміністративні правопорушення про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається не пізніше двадцяти чотирьох годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення, у двох примірниках, один із яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Протокол не складається у випадках, передбачених статтею 258 цього Кодексу.

13. Згідно з пунктами 21, 2.5, 2.8, 2.10 Інструкції з оформлення Державною екологічною інспекцією України та її територіальними органами матеріалів про адміністративні правопорушення,затвердженої Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 264 від 05 липня 2004 року, при вчиненні громадянами і посадовими особами адміністративних правопорушень у сфері охорони навколишнього природного середовища уповноважені на те посадові особи органів Держекоінспекції України та громадські інспектори з охорони довкілля згідно зі статтею 255 КУпАП складають протокол про адміністративне правопорушення (далі - протокол) (додатки 1 та 2).

У разі, якщо виявлено факт заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу, однак особу порушника встановити неможливо (порушник вчинив правопорушення і зник з місця події), посадовою особою органу Держекоінспекції України на місці виявлення такого порушення складається акт (за формою, наведеною у додатку 2 до Інструкції про порядок вилучення та передання на зберігання до органів внутрішніх справ вилученої у порушників природоохоронного законодавства вогнепальної та іншої зброї і боєприпасів, затвердженої наказом Мінекоресурсів від 31.03.2003 N 56/м, зареєстрованої в Мін`юсті 14.04.2003 за N 298/7619).

Складений акт протягом трьох днів з моменту виявлення правопорушення направляється до органу внутрішніх справ за місцем його вчинення для встановлення особи правопорушника.
Відповідно до статті 265 КУпАП речі й документи, що є знаряддям або безпосереднім об`єктом правопорушення, виявлені під час огляду речей, вилучаються посадовими особами органів Держекоінспекції України, про що в протоколі про адміністративне правопорушення робиться запис, які саме речі, предмети, документи вилучені у особи, вказуються їх індивідуальні ознаки, номери тощо, а при потребі - місце та обставини їх виявлення, якщо це має суттєве значення при розгляді справи.
Якщо правопорушення пов`язане зі шкодою, заподіяною навколишньому природному середовищу (забруднення або засмічення земель, вод тощо), то про це зазначається в протоколі.

14. Відповідно до пунктів 4-6 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом  Президент України № 454/2011 від 13 квітня 2011 року, чинного на час спірних правовідносин, Держекоінспекція України відповідно до покладених завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог: законодавства про використання та охорону земель щодо виконання екологічних вимог при наданні у власність і користування, в тому числі в оренду, земельних ділянок; додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель; складає протоколи про адміністративні правопорушення та розглядає справи про адміністративні правопорушення, накладає адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом.

Держекоінспекція України з метою організації своєї діяльності організовує розгляд звернень громадян з питань, пов`язаних із діяльністю Держекоінспекції України, її територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління.

Держекоінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право:
одержувати інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб;
проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов`язкові для виконання приписи, розпорядження;
виконувати відбір проб та інструментально-лабораторні вимірювання показників складу і властивостей викидів стаціонарних та пересувних джерел забруднення атмосферного повітря, ґрунтів, вод лляльних, баластних, зворотних, поверхневих та морських, вимірювання показників складу та властивостей підземних вод у пробах із спостережувальних свердловин на об`єктах, що обстежуються, та вимірювання екологічних показників нафтопродуктів (бензину автомобільного та дизельного палива), які реалізуються шляхом оптової та роздрібної торгівлі суб`єктами господарювання;
здійснювати відповідно до законодавства фотографування, звукозапис, кіно - і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання та розкриття порушень вимог законодавства про охорону, використання та відтворення тваринного світу;
розраховувати розмір збитків, заподіяних державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства, та пред`являти претензії;
викликати громадян для одержання усних та письмових пояснень у зв`язку з порушенням ними вимог законодавства про охорону, використання та відтворення тваринного світу;
доставляти осіб, які вчинили порушення вимог законодавства про охорону, використання та відтворення тваринного світу, до органів внутрішніх справ, Державної прикордонної служби України або виконавчих органів місцевих рад, якщо особу порушника неможливо встановити на місці вчинення правопорушення;
передавати до прокуратури, органів досудового слідства та органів дізнання матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину.
15. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
16. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
17. У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
18. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

19. З урахуванням наданих чинним законодавством України повноважень, судами попередніх станцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що має місце протиправна бездіяльність Державної екологічної інспекції в Одеській області щодо неналежного розгляду листа Товариства з обмеженою відповідальністю "Агросвіт ТД" № 32 від 12 липня 2016 року.

20. Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту порушеного права позивача є необхідність зобов`язання Державної екологічної інспекції в Одеській області повторно розглянути лист Товариства з обмеженою відповідальністю "Агросвіт ТД" №32 від 12 липня 2016 року та прийняти відповідне рішення у відповідності до вимог Положення «Про Державну екологічну інспекцію України», затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2013 року №454/2011.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

21. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Одеській області залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року - без змін.

Постанова є остаточною  і  оскарженню не підлягає.
           
Суддя-доповідач                                                                                                              Н.В.  Коваленко

Суддя                                                                                                                                  І.В.  Желєзний

Суддя                                                                                                                                  Я.О.  Берназюк