ПОСТАНОВА
Іменем України

31 липня 2019 року 
Київ
справа №755/18434/18
адміністративне провадження №К/9901/2852/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,   
суддів Жука А.В., Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві про визнання протиправними дії, скасування рішень та закриття справи про адміністративне правопорушення

за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Штіфонова Павла Сергійовича на ухвалу Дніпровського районного суду міста Києва від 10.12.2018 (суддя Катющенко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019 (колегія суддів у складі: Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І., Чаку Є.В.) 

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві (далі - відповідач, ГУ ДМС України в м. Києві), в якому просив: визнати протиправними дії посадових осіб відповідача щодо адміністративного затримання та притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 та накладення на нього адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1700,00 гривень, шляхом складання протоколу МКМ №000077 про адміністративне затримання за частиною другою статті 263 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) від 21.11.2018 щодо «громадянина РФ ОСОБА_2 » та постанови серії ПН МКМ № 005800 про накладення адміністративного стягнення від 21.11.2018 щодо «громадянина РФ ОСОБА_2 »; скасувати рішення про адміністративне затримання ОСОБА_1 , оформлене протоколом МКМ № 000077 про адміністративне затримання за частиною другою статті 263 КУпАП від 21.11.2018 щодо «громадянина РФ ОСОБА_2 », як необґрунтоване та незаконне; скасувати постанову серії ПН МКМ № 005800 про накладення адміністративного стягнення від 21.11.2018 щодо «громадянина РФ ОСОБА_2 », яка винесена з порушенням прав ОСОБА_1 та чинного законодавства, як необґрунтовану та незаконну; закрити справу про адміністративне правопорушення, у зв`язку із відсутністю події та складу адміністративного правопорушення.

Позов мотивовано тим, що 21.11.2018 першим заступником начальника ГУ ДМС України в м. Києві Войналовичем М.В. винесено постанову серії ПН МКМ №    005800 про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_2 за скоєння правопорушення, передбаченого частиною першою статті 203 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в сумі 1700,00 грн. Зазначає, що фактично вказаною постановою до адміністративної відповідальності притягнуто ОСОБА_1 , якого вважають громадянином Російської Федерації ОСОБА_2 . 

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Дніпровського районного суду м. Києва від 10.12.2018 позову заяву повернуто позивачеві.

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що вказана позовна заява підписана та подана до суду адвокатом Штіфоновим П.С., повноваження якого підтверджено копією свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю №1127, виданого 30.01.2009 Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Автономної Республіки Крим та копією ордеру на надання правової допомоги ОСОБА_1 серії НОМЕР_1 . В той же час, до матеріалів позовної заяви на підтвердження особи позивача адвокатом Штіфоновим П.С. було додано копію паспорта серії НОМЕР_2 на ім`я ОСОБА_1 , який відповідно до змісту ухвали Дніпровського районного суду міста Києва від 06.11.2018 визнано недійсним та таким, що підлягає вилученню та знищенню. Відтак, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність належних підстав для підтвердження особи, яка звертається до суду з даною позовною заявою, як уповноваженого представника.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019 ухвалу суду першої інстанції залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції щодо відсутності документів, які належним чином підтверджують повноваження Штіфонова П.С. на представництво інтересів ОСОБА_1 та відсутності документів, які підтверджують особу позивача.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі представник позивача Штіфонов П.С. просить винести постанову, якою скасувати ухвалу Дніпровського районного суду міста Києва від 10.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019, передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Вважає, що суди попередніх інстанцій безпідставно застосували пункт третій частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Наголошує, що позивач є повнолітньою особою та не визнаний судом недієздатним, а отже має адміністративну процесуальну дієздатність. Зазначає, що Штіфоновим П.С. надано до суду копію свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю №1127 від 30.01.2009 та копію ордеру серії КВ № 410957 від 21.11.2018, що належним чином підтверджує повноваження представника позивача. 

Крім того, зазначає, що до позовної заяви, серед іншого, було додано копію посвідчення водія НОМЕР_3 на ім`я ОСОБА_1 , що є належним підтвердженням особи позивача.

Таким чином, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій, повернувши позовну заяву, порушили норми матеріального та процесуального права.     

Позиція інших учасників справи

Відзиву на касаційну скаргу від відповідача не надходило.

Рух касаційної скарги

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду ухвалою від 28.01.2019 відкрив касаційне провадження за скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Штіфонова П.С. на ухвалу Дніпровського районного суду міста Києва від 10.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019 у справі №   755/18434/18.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24.07.2019 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

03.12.2018 до Дніпровського районного суду міста Києва надійшла позовна заява ОСОБА_1 до ГУ ДМС України в м. Києві щодо оскарження рішень про адміністративний арешт та накладення адміністративного стягнення.

Вказана позовна заява підписана та подана до суду адвокатом Штіфоновим    П.С., повноваження якого підтверджено копією свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю № 1127, виданого 30.01.2009 Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Автономної Республіки Крим та копією ордеру на надання правової допомоги ОСОБА_1 серії НОМЕР_1 .  

Відповідно до змісту доданої до позовної заяви копії ухвали Дніпровського районного суду міста Києва від 06.11.2018, отриманий позивачем паспорт громадянина України серії НОМЕР_2 , виданий Перевальським РС УДМС України в Луганській області, за результатами службового розслідування щодо підстав оформлення паспорта громадянина України ОСОБА_1 внесений до підсистеми ЄІАС УМП як «Недійсний документ» та підлягає вилученню й знищенню.

В той же час, до позову на підтвердження особи позивача адвокатом Штіфоновим  П.С. було додано саме копію паспорту серії НОМЕР_2 , виданого на ім`я позивача, який в свою чергу є недійсним документом.

У зв`язку з тим, що на підтвердження особи позивача адвокатом Штіфоновим   П.С. було додано саме копію паспорту серії НОМЕР_2 , виданого на ім`я позивача, який в свою чергу є недійсним документом ухвалою Дніпровського районного суду міста Києві від 10.12.2018 позовну заяву було повернуто позивачу.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є прийнятні з огляду на наступне.

В Конституції України закріплено, що людина визнається найвищою соціальною цінністю в Україні, яка є соціальною і правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права(статті 1, 3 та 8).

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист визначеним законом шляхом. 

Суб`єкти правовідносин - це індивідуальні чи колективні суб`єкти права, які беруть участь у конкретних правовідносинах, реалізують свої суб`єктивні права та юридичні обов`язки.

До індивідуальних суб`єктів правовідносин відносять фізичних осіб, тобто: громадян (індивідів), які мають громадянство певної країни; іноземних громадян; осіб без громадянства (апатридів); громадян двох або більше держав (біпатридів).

Правосуб`єктність фізичних осіб - це передбачена нормами права здатність бути учасниками правовідносин.

У міжнародних документах про права людини (стаття 6 Загальної декларації прав людини, стаття 16 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права) проголошується, що кожна людина, де б вона не перебувала, має право на визнання її правосуб`єктності.

Правоздатність у фізичних осіб виникає з моменту народження особи та припиняється з її смертю. Правоздатність - це не кількісне вираження прав суб`єкта, а постійний громадський стан особи, не саме володіння правами, а здатність володіти правами. Вік, психічний та фізичний стан громадянина не впливають на його правоздатність. Вона є однаковою для всіх фізичних осіб, незалежно від статі, національності, походження, майнового стану, віросповідання та ін.

Отже, характерними ознаками правоздатності є: її рівність для всіх фізичних осіб; невідчужуваність її на користь інших фізичних осіб; неможливість її обмеження актами суб`єктів приватного чи суб`єктів публічного права окрім випадків, прямо встановлених законом; існування як природної невід`ємної властивості фізичної особи.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.

Частиною другою статті 160 КАС України передбачено, що позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Згідно з частиною першою статті 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами). 

Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь (частина друга статті 43 КАС України).

Відповідно до частин першої та другої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника. Особиста участь у справі особи не позбавляє її права мати в цій справі представника.

Згідно з частиною першою статті 57 КАС України представником у суді може бути адвокат або законний представник.

Частиною четвертою статті 59 КАС України визначено, що повноваження адвоката як представника підтверджуються довіреністю або ордером, виданим відповідно до Закону України «Про адвокатуру і адвокатську діяльність».

Відповідно до частин першою та другої статті 60 КАС України представник, який має повноваження на ведення справи в суді, здійснює від імені особи, яку він представляє, її процесуальні права та обов`язки. Обмеження повноважень представника на вчинення певної процесуальної дії мають бути застережені у виданій йому довіреності або ордері.

Таким чином, сторона у справі має право на звернення до суду самостійно або через свого представника на підставі документу, що посвідчує його повноваження у визначеному законом порядку.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 20 Закону України від 05.07.2012 №    5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон № 5076-VI) під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема, складати заяви, скарги, клопотання, інші правові документи та подавати їх у встановленому законом порядку.

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Закону № 5076-VI адвокатська діяльність здійснюється на підставі договору про надання правової допомоги. Документами, що посвідчують повноваження адвоката на надання правової допомоги, можуть бути: 1) договір про надання правової допомоги; 2) довіреність; 3)   ордер; 4) доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги. Ордер - письмовий документ, що у випадках, встановлених цим Законом та іншими законами України, посвідчує повноваження адвоката на надання правової допомоги. Ордер видається адвокатом, адвокатським бюро або адвокатським об`єднанням та повинен містити підпис адвоката. Рада адвокатів України затверджує типову форму ордера.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позовна заява ОСОБА_1 підписана та подана до суду адвокатом Штіфоновим П.С., повноваження якого підтверджено копією свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю № 1127, виданого 30.01.2009 Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Автономної Республіки Крим та копією ордеру на надання позивачу правової допомоги серії КВ № 410957.

Отже, позовна заява була підписана представником позивача - адвокатом Штіфоновим П.М., повноваження якого були належним чином підтверджені.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду звертає увагу, що адвокат несе кримінальну відповідальність за завідомо неправдиве повідомлення суду про повноваження представляти іншу особу в суді, а так само умисне невнесення адвокатом до ордера відомостей щодо обмежень повноважень, встановлених договором про надання правничої допомоги (стаття 400-1 Кримінального кодексу України).

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що до матеріалів позовної заяви на підтвердження особи позивача адвокатом було додано копію паспорта серії НОМЕР_2 на ім`я ОСОБА_1 , який відповідно до змісту ухвали Дніпровського районного суду міста Києва від 06.11.2018 визнано недійсним та таким, що підлягає вилученню та знищенню.

Відтак, суди дійшли висновку про відсутність належних підстав для підтвердження особи, яка звертається до суду з даною позовною заявою.

Також, судом апеляційної інстанції було встановлено, що заявник з метою підтвердження особи позивача подав до суду, зокрема: закордонний паспорт на ім`я позивача номер НОМЕР_4 від 30.10.2014, посвідчення водія НОМЕР_5 від 13.07.2017, картку платника податків від 23.10.2014, екзаменаційну картку водія від 26.06.2017, свідоцтво про закінчення закладу з підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв від 13.07.2017.

Проте суд апеляційної інстанції дійшов висновку про неприйняття до уваги зазначених документів, оскільки вони були видані хронологічно пізніше та на підставі паспорта громадянина України серії НОМЕР_2 , який є недійсним.

Правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи визначені Законом України від 20.11.2012 № 5492-VI «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі - Закон №   5492-VI).

Приписами статті 4 Закону № 5492-VI передбачено, що єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.

Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.

Згідно з пунктами 5, 6 частини першої статті 3 Закону № 5492-VI ідентифікувати - здійснювати комплекс заходів, що дає змогу виконувати пошук за принципом «один до багатьох», зіставляючи дані (параметри) особи, у тому числі біометричні, з інформацією Реєстру; ідентифікація особи - встановлення особи шляхом порівняння наданих даних (параметрів), у тому числі біометричних, з наявною інформацією про особу в реєстрах, картотеках, базах даних тощо.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду звертає увагу, що до позовної заяви, серед іншого, було додано копію посвідчення водія НОМЕР_3 на ім`я ОСОБА_1 (додаток 3).

Відповідно до положень підпункту а) пункту 2 частини першої статті 13 Закону №   5492-VI документом, що посвідчує особу та підтверджує її спеціальний статус, зокрема, є посвідчення водія.
  
Згідно з частиною першою статті 29 Закону № 5492-VI посвідчення водія є документом, що посвідчує особу та її спеціальний статус у частині підтвердження права його власника на керування транспортними засобами. 

Отже, посвідчення водія є документом, що посвідчує особу позивача.

Визнання паспорту України позивача недійсним є лише підтвердженням недійсності відповідного бланку та є підставою для оформлення нового паспорту у встановленому законом порядку, оскільки, як встановлено судами, оформлений паспорт громадянин України ОСОБА_1 , підлягає вилученню й знищенню за результатами службового розслідування щодо підстав оформлення паспорта. 
Положеннями частини п`ятої статті 5 КАС України встановлено, що ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.

Згідно практики Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, оскільки доступ до правосуддя повинен бути не лише і фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішенні питання щодо прийняття позовної заяви або скарги є порушенням права на справедливий судовий захист.

З огляду на викладене, висновок Дніпровського районного суду міста Києва, підтриманий Шостим апеляційним адміністративним судом, щодо відсутності належних підстав для підтвердження особи, яка звертається до суду з даною позовною заявою, як уповноваженого представника - є безпідставним.

Отже, порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при вирішенні питання про наявність у позивача права на звернення до суду, здатність здійснювати свої процесуальні права, у тому числі доручати ведення справи представникові, призвели до неправильного вирішення процесуального питання.

Відповідно до частини 1 статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права, що призвели до незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому розгляду.

Отже касаційна скарга про скасування ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи для продовження розгляду підлягає задоволенню.  

Висновки щодо розподілу судових витрат

Оскільки адміністративна справа направляється для продовження розгляду до суду першої інстанції, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Штіфонова Павла Сергійовича задовольнити.

Ухвалу Дніпровського районного суду міста Києва від 10.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Дніпровського районного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач:                                                                       Ж.М. Мельник-Томенко

Судді                                                                                             А.В. Жук

                                                                                                     Н.М. Мартинюк