ПОСТАНОВА
Іменем України

16 серпня 2019 року 
Київ
справа №806/5099/15
адміністративне провадження №К/9901/8796/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) –           Данилевич Н.А.,
суддів –                                                         Бевзенка В. М., 
                                                                 Кашпур О.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу  ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року (головуючий суддя – Сичова О.П.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2016 року (головуючий суддя – Моніч Б.С., судді – Жизневська А.В., Котік Т.С.) у справі 
за позовом   ОСОБА_1 
до Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України, Військової частини НОМЕР_1 
про визнання незаконними та необґрунтованим порушень, що викладені в аудиторському звіті та скасування його в частині, скасування наказу про догану, -

в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 в листопаді 2015 року звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом, в якому з урахування заяви про уточнення позовних вимог, просив суд визнати незаконними та необґрунтованими порушення, що викладені в аудиторському звіті від 19.08.2015 за №234/1/31/40 Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України та скасувати його в частині: недоотримання фінансових ресурсів державним бюджетом на загальну суму 29550,00 грн.; неефективного використання коштів резервного фонду за КПКВ 2101710 "Проведення невідкладних заходів щодо забезпечення національної безпеки" на загальну суму 1 446 916,72 грн.; встановлення інвентаризаційною комісією частини при проведенні перевірки нестачі автомобільної техніки на загальну суму 99726,00 грн.; безпідставного відшкодування податку з доходів фізичних осіб військовослужбовцям після дня звільнення на суму 18507,01 грн.; переплати заробітної плати в сумі 43457,11 грн.; встановлення, що при інвентаризації військового майна в періоді, що підлягав аудиту належна увага не приділялась, чим було порушено вимоги Інструкції з інвентаризації № 90 та Положення про інвентаризацію військового майна № 748 ; встановлення, що існуюча система внутрішнього контролю в військовій частині не відповідала забезпеченню своєчасного попередження втрат ресурсів та допущенню порушень та скасувати, як незаконний, наказ командира військової частини НОМЕР_1 №209 від 02 листопада 2015 року про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани за порушення, що були виявлені у ході проведення аудиторської перевірки.

В обґрунтування позовних вимог вказує, що він являється помічником командира з фінансово - економічної роботи-начальником служби військової частини НОМЕР_1 . В період з 21.07.2015 по 19.08.2015 фахівцями Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України відповідно до розпорядження Директора Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України від 08.07.2015 № 234/2777, у військовій частині НОМЕР_1 було проведено внутрішній фінансовий аудит та аудит відповідності фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 19.09.2013 по 21.07.2015, яким встановлено ряд порушень. За результатами розгляду висновку № 234/1/3096 від 21.09.2015, командиром військової частини НОМЕР_1 02 листопада 2015 року було притягнуто позивача до дисциплінарної відповідальності, а саме оголошено догану за нібито неякісне виконання службових обов`язків за результатами проведеної перевірки, з чим він не може погодитись, так як вважає його притягнення до дисциплінарної відповідальності незаконним. Вважає, що аудиторами було грубо порушено вимоги чинного законодавства, якими вони повинні керуватися при здійсненні їхньої діяльності, а також те, що ними безпідставно не прийнято до уваги документи, надані в ході проведення аудиторської перевірки, що підтверджують відсутність порушень з боку командування військової частини НОМЕР_1 і його особисто, як начальника фінансової служби.

Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанцій

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року, яка була залишена без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2016 року, позовні вимоги були задоволені частково.

Скасовано наказ Командира військової частини НОМЕР_1 (по стройовій частині ) № 209 від 2.11.2015 року в частині оголошення догани майору ОСОБА_1 . В решті позову відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що встановлення факту невиконання (неналежного виконання) військовослужбовцем своїх службових обов`язків порушення військовослужбовцем військової дисципліни або громадського порядку для притягнення військовослужбовців до дисциплінарної відповідальності, відноситься до компетенції командирів по відношенню до своїх підлеглих. Наявність порушень з боку окремих посадових осіб, встановлених аудиторським дослідженням, як підстави для притягнення військовослужбовців до дисциплінарної відповідальності, Законом не передбачено. Натомість, відмовляючи в задоволенні позовних вимог щодо визнання незаконними та необґрунтованими порушень, що викладені в аудиторському звіті від 19.08.2015 за №234/1/31/40, суди вказали, що аудиторський звіт Управління неможливо вважати рішенням, дією чи бездіяльністю, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно - правових відносин, оскільки він носить рекомендаційний та консультативний характер, а відтак такий акт та відповідні зміни до нього - не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України, а є по своїй суті лише засобом фіксації виявлених контролюючим органом порушень та носить рекомендаційний характер.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

28 березня 2016 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2016 року, в якій просив скасувати постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2016 року та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. 

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що з огляду на порушення, описані в аудиторському звіті, він виконував свої посадові обов`язки неякісно та не в повному обсязі. Також, в звіті зазначено, що порушення стались нібито з вини позивача. Крім того, зазначає, що до 20 числа кожного місяця військова частина НОМЕР_1 подає донесення про виконання рекомендації аудиторського звіту до військової частини НОМЕР_2 , що свідчить про обов`язковість виконання рекомендацій, пропозицій, викладених в аудиторському висновку.  Вважає, що зазначеним звітом порушені його законні права, свободи та інтереси та він є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні положень статті 17 КАС України.       

Відповідачами до Суду не надано відзиви на касаційну скаргу, що не перешкоджає її розгляду по суті.  

Ухвалою Верховного Суду від 15 серпня 2019 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

В період з 21.07.2015 року по 19.08.2015 року фахівцями Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України (далі Управління ) відповідно до розпорядження Директора Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України від 08.07.2015 № 234/2777, у військовій частині НОМЕР_1 було проведено внутрішній фінансовий аудит та аудит відповідності фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 19.09.2013 по 21.07.2015.

За результатами контрольного заходу аудиторами було складено аудиторський звіт від 19.08.2015 за № 234/1/31/40, під час обговорення якого було оформлено протокол розбіжностей (а.с.20-60).

Одночасно, командуванням військової частини вищевказаний аудиторський звіт було підписано в особі командира військової частини та позивачем, як начальником фінансово-економічної служби, і як результат розгляду звіту, було подано претензію у вигляді обґрунтованих коментарів та пропозицій щодо скасування незаконних положень звіту та вимог, які 01 вересня 2015 року за вих. № 2375/300 (телеграмою) та 02 вересня 2015 року за вих. №1368 (рекомендованим листом) було направлено до Північно - Східного територіального управління ( далі - Управління) (а.с.63-78).

В подальшому Управлінням було надано відмову в задоволенні цих коментарів у вигляді висновку № 234/1/3096 від 21.09.2015, який 21 жовтня 2015 року надійшов до військової частини НОМЕР_1 (а.с.79-85).

ІІІ.  ДЖЕРАЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

В силу ч.3 ст.26 Бюджетного кодексу України внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та не результативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001 затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Відповідно до п.3 даного Порядку у центральному органі виконавчої влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту.

В структурі Міністерства оборони України поряд з іншими підрозділами служби внутрішнього аудиту, діє Управління, яке є бюджетною установою і належить до сфери управління Міністерства оборони України.

Відповідно п. 7.3 Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністра оборони України № 753 від 14.11.2012 року "Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження", аудиторський звіт складається за результатами аудиту та містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації щодо діяльності підконтрольного суб`єкта залежно від характеру виявлених проблем.

Наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 року №1247 затверджено Стандарти внутрішнього аудиту, відповідно до п. 6.6. глави 6 даних Стандартів, офіційним документом, складеним за результатами внутрішнього аудиту є аудиторський звіт - документ, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.

Згідно п. 6.7. Стандартів аудиторський звіт складається із вступної, аналітичної та підсумкової частин. 

Відповідно до п. 6.10. Стандартів підсумкова частина включає аудиторський висновок.     Аудиторський висновок містить обґрунтовані підсумки за результатами внутрішнього аудиту відповідно до його теми та цілей.

При цьому, згідно п. 6.16 Стандартів негативний  висновок  складається у випадках,  коли під час внутрішнього аудиту встановлені суттєві порушення.  При  цьому висновок  має  чітко  відображати  зміст  цих  порушень  і в ньому наводяться підтвердження,  якими  керувався  працівник  підрозділу внутрішнього аудиту під час підготовки негативного висновку. 

Згідно п. 6.17 Стандартів рекомендації за результатами внутрішнього  аудиту повинні містити конструктивні  пропозиції  про  удосконалення  тих аспектів  діяльності  установи,  щодо  яких  проводився внутрішній аудит.
    
Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні бути спрямованими на усунення усіх  встановлених  недоліків,  порушень, відхилень та мати на меті удосконалення діяльності установи. Рекомендації  повинні  базуватись  на аудиторських висновках, бути адекватними, чітко формулюватись та мати відповідний алгоритм їх застосування.

Відповідно до п. 10.8 Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року №753 - у разі незгоди керівників підконтрольних суб`єктів, відповідальних за діяльність чи керівників вищих за підпорядкованістю органів військового (господарського) управління з наданими за результатами виконання аудиторських завдань пропозиціями та рекомендаціями вони в установленому порядку доповідають про це Міністру оборони України.

Міністр оборони України приймає рішення про необхідність виконання пропозицій та рекомендацій або бере на себе ризик їх невиконання.

Відповідно до п.1 ч.2 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України, в редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права – на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд зазначає, що виходячи із приписів, визначених статтею 17 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії).

Скаржник в касаційній скарзі вказує на наявність ознак, які дають підстави віднести оскаржуваний аудиторський звіт до акту індивідуальної дії суб`єкту владних повноважень, який підлягає оскарженню в судах адміністративної юрисдикції. 

Натомість, колегія суддів зазначає, що обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення. 

Так, рішенням суб`єкта владних повноважень є офіційний письмовий документ державного чи іншого органу (посадової особи), виданий в межах його компетенції, визначеної законом, який має точно визначені зовнішні реквізити, породжує певні правові наслідки, створює юридичний стан, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин, має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин та поширює свою чинність на певний час, територію, коло суб`єктів.

При цьому, констатуючою частиною спірного аудиторського звіту є "Пропозиції та рекомендації" Управління, які не являються вимогами, а є лише рекомендаціями (пропозиціями) для керівника підконтрольного об`єкту, яким не властиві вищевказані умови відповідності рішенню суб`єкта владних повноважень.

З огляду на наведені норми - аудиторський звіт та додані до аудиторського звіту пропозиції та рекомендації Управління слугують для визначення якості роботи підконтрольного органу (установи), мають рекомендаційний та консультативний характер і не містять обов`язкових для підконтрольної установи вказівок, окрім рекомендацій (пропозицій).

Висновки, викладені у звіті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків, а порушення , встановлені в останньому, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки звіту.

Таким чином, аудиторський звіт Управління неможливо вважати рішенням, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно - правових відносин, оскільки він носить рекомендаційний та консультативний характер, а відтак такий акт та відповідні зміни до нього - не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України, а є по своїй суті лише засобом фіксації виявлених контролюючим органом порушень та носить рекомендаційний характер.

Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що аудиторський звіт від 19.08.2015 за №234/1/31/40 не може вважатись рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні положень статті 17 КАС України, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, діяльність якого перевірялася.

Разом з тим, Суд зазначає, що позовні вимоги стосовно правомірності винесення наказу командира військової частини НОМЕР_1 №209 від 02 листопада 2015 року про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани за порушення, що були виявлені у ході проведення аудиторської перевірки, не є предметом касаційного перегляду у цій справі.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами попередніх інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій – без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

Керуючись статтями 341, 343, 349-354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 – залишити без задоволення.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2016 року – залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                                Н.А.Данилевич          

Судді                                                                                                     В. М. Бевзенко 

                                                                                                    О.В. Кашпур