ПОСТАНОВА
Іменем України

11 червня 2019 року 
Київ
справа №820/2639/18
адміністративне провадження №К/9901/66090/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого суді                                                   Берназюка Я.О., 
судді:                                                                       Желєзного І.В., Коваленко Н.В., 
за участю:
секретаря судового засідання                               Бовкуна В.В.,
представника позивача                                         Атаманюк І.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №820/2639/18
за позовом Першого заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Кегичівської селищної ради Кегичівського району Харківської області
до Кегичівської районної державної адміністрації Харківської області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Кегичівської районної державної адміністрації Харківської області
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року (у складі судді Зоркіної Ю.В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року (у складі колегії суддів: Рєзнікової С.С., Бегунца А.О., Старостіна В.В.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
11 квітня 2018 року позивач, Перший заступник керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Кегичівської селищної ради Кегичівського району Харківської області, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Кегичівської районної державної адміністрації Харківської області (далі також - відповідач), в якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Кегичівської РДА Харківської області, яка полягає у не нарахуванні збитків, завданих Кегичівській селищній раді Харківської області використанням без правовстановлюючих документів земельної ділянки площею 1046 м2, розташованої за адресою: смт. Кегичівка, вул. Волошина, 93 протягом 2015-2017 років;
- зобов`язати Кегичівську РДА Харківської області відповідно до Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 визначити розмір вказаних збитків.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, суб`єкт владних повноважень, не виконав обов`язку, покладеного на нього відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України та не довів правомірності вчинених дій.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана до суду 15 листопада 2018 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 листопада 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 10 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі №   820/2639/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 04 квітня 2019 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням учасників справи про дату, час та місце судового засідання.
22 квітня 2019 року до суду надійшло клопотання від відповідача, в якому зазначається, що у зв`язку із щільним графіком роботи та значною завантаженість, відсутністю можливостей забезпечити участь представника у судовому процесі, просить розглянути справу без участі відповідача та винести законне рішення.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 09 липня 2012 року на підставі договору купівлі-продажу нежитлової будівлі ОСОБА_1 придбано нежитлову будівлю кафе « Казка » загальною площею 418 м2, яка розташована на неприватизованій земельній ділянці розміром 0,0418   га, кадастровий номер НОМЕР_1 .
21 серпня 2012 року ОСОБА_1 звернувся до Кегичівської селищної ради з заявою про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1046 м2 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 .
30 серпня 2012 року рішенням ХХХІІІ сесії ІV скликання Кегичівської селищної ради № 576 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 1046 м2 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 .
На момент виникнення спірних правовідносин документація щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 не виготовлена, у зв`язку з чим Кегичівська селищна рада листом від 29 листопада 2017 року № 942/02.23 звернулася до Кегичівської РДА з вимогою провести нарахування збитків у вигляді упущеної вигоди за використання земельної ділянки протягом 2015-2017 років без правовстановлюючих документів.
До вказаного вище звернення Кегичівською селищною радою долучено рішення про надання дозволу на розробку технічної документації від 30 серпня 2012 року № 576, лист відділу у Кегичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 25 вересня 2017 року № 342/113-17 щодо нормативно-грошової оцінки одного метра квадратного землі за адресою АДРЕСА_1 , відповідно до якого вартість одного метра квадратного земельної ділянки комерційного призначення за вказаною адресою складає у 2015р. - 243.88 грн., у 2016р. - 349.52 грн., у 2017р. - 379.41 грн.
Також, листом від 09 січня 2018 року № 545/02-23 на вимогу відповідача надано копію заяви щодо надання дозволу на розробку технічної документації на зазначену вище земельну ділянку та договір купівлі-продажу нежитлової будівлі від 09 липня 2007 року.
Як свідчать матеріали справи, 11 січня 2018 року за результатами розгляду заяви відповідачем прийнято рішення про неможливість визначення збитків, яке оформлено актом № 2, який затверджений розпорядженням голови Кегичівської РДА від 11 січня 2018 року № 6.
В обґрунтування прийнятого рішення відповідачем зазначено підставу, а саме не визначення меж земельної ділянки та відсутність реальної вартості земельної ділянки.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, задоволено позовні вимоги. Зазначає, що суди попередніх інстанцій безпідставно дійшли висновку про визнання протиправною бездіяльності Кегичівської РДА в нарахуванні збитків, завданих Кегичівській селищній раді Харківської області. Зокрема, зазначає, що в постанові Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» відсутні норми права, які наділяють Кегичівську РДА повноваженнями щодо визначення розміру збитків. Натомість, у пункті 2 цього Порядку зазначено, що розмір збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Крім того, посилається на помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо визначення реальної вартості майна.
В судовому засідання представник позивача заперечив проти доводів касаційної скарги та зазначив, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, право розпоряджатися землями територіальних громад, надавати земельні ділянки у користування із земель комунальної власності відповідно до Земельного кодексу України.
Згідно зі статтею 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Відповідно до частини першої, другої статті 120 Земельного кодексу України, у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об`єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення. Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об`єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.
Частиною першою статті 206 Земельного кодексу України встановлено, що використання землі в Україні є платним.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963-IV самовільне зайняття земельних ділянок - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Відповідно до частини першої статті 124 Земельного кодексу України, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
Згідно зі статтею 125, 126 Земельного кодексу України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, після надання дозволу на розроблення технічної документації по встановленню меж (натурі) земельної ділянки проекту землеустрою документи виготовлені не були, будь-які угоди з селищною радою не укладалися.
Відповідно до статті 211 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок.
Згідно зі статтею 22 Цивільного кодексу України, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
Відповідно до статті 1166 Цивільного кодексу України, майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини.
Земельним кодексом України та інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин є спеціальними до правовідносин щодо відшкодування збитків землевласникам та землекористувачам, у тому числі у вигляді неодержаних ними доходів.
Згідно із частиною другою статті 152 Земельного кодексу України, власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.
Відповідно до пункту "д" частини першої статті 156 Земельного кодексу України, власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки).
Згідно зі статтею 157 Земельного кодексу України, відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами. Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правомірного висновку, що користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів позбавляє власника права одержати дохід, який він міг би отримувати, якби його право не було порушено.
Крім того, відповідно до частини другої статті 157 Земельного кодексу України, порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
19 квітня 1993 року Кабінет Міністрів України постановою № 284 затвердив Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (далі - Порядок).
Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники державних органів земельних ресурсів і фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Відшкодуванню підлягають, зокрема, інші збитки власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обґрунтовані.
При цьому неодержаний дохід - це дохід, який міг би одержати власник землі, землекористувач, у тому числі орендар, із земельної ділянки і який він не одержав внаслідок її вилучення (викупу) або тимчасового зайняття, обмеження прав, погіршення якості землі або приведення її у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій та громадян.
Як вже було зазначено, розміри збитків, у тому числі неодержані доходи, згідно пункту 2 Порядку визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад, а результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії, тобто Кегичівською РДА; тому безпідставним є посилання відповідача в касаційній скарзі на те, що до його повноважень не належить визначення розміру збитків заданих власникам землі та землекористувачам, оскільки комісія є робочим органом РДА, який нею утворюється з метою визначення розміру завданих збитків; саме Кегичівська РДА своїм рішенням уповноважена затверджувати результати роботи комісії.
Комісія, яка утворюється відповідно до пункту 2 Порядку, не приймає рішення, які мають юридичну силу, тоді, як РДА відповідно до статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» приймає акти, які є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Тому, саме Кегичівська РДА відповідно до Постанови 284 уповноважена нараховувати збитки, які завдані Кегичівській селищній раді Харківської області використанням без правовстановлюючих документів земельної ділянки площею 1046 м2, розташованої за адресою: смт. Кегичівка, вул. Волошина, 93 протягом 2015-2017 років.
Зазначені висновки узгоджуються із позицією Великої Палати Верховного Суду висловленою у постанові від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а, в якій суд зазначив, що РДА мала право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його рішенням. 
Суд також зазначає, що у випадку неукладення договору оренди або інших правочинів як правових підстав для користування земельною ділянкою з вини користувача настають правові наслідки, передбачені статтею 157 Земельного кодексу України та Порядком.
Стосовно доводів касаційної скарги про відсутність визначення реальної вартості майна, як підстави відмови у задоволенні позовних вимог, слід зазначити наступне.
Відповідно до статті 5, частини другої статті 20 Закону України «Про оцінку земель», залежно від мети та методів проведення оцінка земель включає в себе в т.ч. грошову оцінку земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок залежно від призначення та порядку проведення може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.
Так, отримання витягу про нормативно грошову оцінку земельної ділянки можливе лише на підставі відомостей отриманих з державного земельного кадастру після виготовлення відповідної документації з землеустрою.
Відповідно до частин першої, другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Крім того, суд бере до уваги те, що, як вбачається з матеріалів справи, отриманих судом 10 травня 2019 року від Кегичівської селищної ради, 18 січня 2019 року на засіданні комісії з визначення та відшкодування збитків власникам та землекористувачам на території Кегичівського району Кегичівської районної державної адміністрації Харківської області розглядалося питання про нарахування збитків завданих ФОП ОСОБА_1 . Кегичівській селищній раді.
За результатами засідання цієї комісії прийнято розпорядження голови районної державної адміністрації від 18 січня 2019 року №12 «Про затвердження акту №1 від 18 січня 2019 року комісії з визначення та відшкодування збитків власникам та землекористувачам на території Кегичівського району, завданих ФОП ОСОБА_1 Кегичівській селищній раді Кегичівського району Харківської області». Належним чином завірена копія зазначеного акта додана до матеріалів справи.
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, які задовольняючи позов виходили з того, що відповідач, суб`єкт владних повноважень, не виконав обов`язку, покладеного на нього відповідно до частини другої статті 77 КАС України, та не довів правомірності вчинених дій.
При цьому, під час вирішення цієї справи суд враховує позицію Верховного Суду України, висловлену в постанові від 18 жовтня 2016 року у справі №500/2776/14-а та постанові Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі № 820/3190/17: 19 квітня 1993 року Кабінет Міністрів України своєю постановою №284 затвердив Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, змістом пунктів 2, 3 якого передбачено, що розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад; результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії; тобто, до повноважень зазначеного суб`єкта владних повноважень віднесено визначення в установленому порядку розмірів відшкодування збитків, завданих органу місцевого самоврядування; що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення міської ради; такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення  до суду з відповідним позовом.
За обставин цієї справи колегія суддів не вбачає підстав для відступу від такого правового висновку.
Разом з тим, суд звертає увагу на позицію Великої Палати Верховного Суду, що сформована у постановах від 23 травня 2018 року у справі №629/4628/16-ц (провадження № 14-77 цс 18) та від 20 листопада 2018 року у справі №922/3412/17 (провадження № 12-182гс18), яка зводиться до наступного.
Відповідно до пункту 2 частини другої статті 22 Цивільного кодексу України збитками є доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода). Частина перша статті 1166 Цивільного кодексу України встановлює, що шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.
Відповідно до частини другої статті 152 Земельного кодексу України власник земельної ділянки може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. Згідно з пунктом «д» частини першої статті 156 Земельного кодексу України власникам землі відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.
Такими чином, відшкодування шкоди (збитків) є заходом відповідальності, зокрема за завдану шкоду майну чи за порушення прав власника земельної ділянки.
Шкода, завдана майну юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала (частина перша статті 1166 Цивільного кодексу України). Підставою для відшкодування є наявність таких елементів складу цивільного правопорушення як: шкода; протиправна поведінка її заподіювача; причинний зв`язок між шкодою та протиправною поведінкою заподіювача; вина. За відсутності хоча б одного з цих елементів цивільно-правова відповідальність не настає. Особа, яка завдала шкоду, звільняється від обов`язку її відшкодовувати, якщо доведе, що шкода заподіяна не з її вини (частина друга статті 1166 Цивільного кодексу України).
Відповідно до частин першої та другої статті 1212 Цивільного кодексу України особа, яка набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи (потерпілого) без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно), зобов`язана повернути потерпілому це майно. Особа зобов`язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала. Положення глави 83 Цивільного кодексу України застосовуються незалежно від того, чи безпідставне набуття або збереження майна було результатом поведінки набувача майна, потерпілого, інших осіб чи наслідком події.
Кондикційні зобов`язання виникають за наявності одночасно таких умов: набуття чи збереження майна однією особою (набувачем) за рахунок іншої (потерпілого); набуття чи збереження майна відбулося за відсутності правової підстави або підстава, на якій майно набувалося, згодом відпала (див. висновок, сформульований Верховним Судом України у постанові від 02 березня 2016 року у справі №6-3090цс15).
Обов`язок набувача повернути потерпілому безпідставно набуте (збережене) майно чи відшкодувати його вартість не є заходом відповідальності, оскільки набувач зобов`язується повернути тільки майно, яке безпідставно набув (зберігав), або вартість цього майна.
Перехід прав на земельну ділянку, пов`язаний із переходом права на будинок, будівлю або споруду, регламентований у Земельного кодексу України. Так, якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об`єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача (частина друга статті 120 Земельного кодексу України). Набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці, є підставою припинення права користування земельною ділянкою у попереднього землекористувача (пункт «е» частини першої статті 141 Земельного кодексу України).
За змістом глави 15 Земельного кодексу України право користування земельною ділянкою комунальної власності реалізується через право постійного користування або право оренди.
Частина перша статті 93 Земельного кодексу України встановлює, що право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності. Землекористувачі також зобов`язані своєчасно сплачувати орендну плату (пункт «в» частини першої статті 96 ЗК України). Право оренди земельної ділянки виникає з моменту державної реєстрації цього права (стаття 125 Земельного кодексу України).
За змістом вказаних приписів виникнення права власності на будинок, будівлю, споруду не є підставою для виникнення права оренди земельної ділянки, на якій вони розміщені і яка не була відведена в оренду попередньому власнику. Право оренди земельної ділянки виникає на підставі відповідного договору з моменту державної реєстрації цього права. Проте, враховуючи приписи частини другої статті 120 Земельного кодексу України, не є правопорушенням відсутність у власника будинку, будівлі, споруди зареєстрованого права оренди на земельну ділянку, яка має іншого власника і на якій ці будинок, будівля, споруда розташовані.
До моменту оформлення власником об`єкта нерухомого майна права оренди земельної ділянки, на якій розташований цей об`єкт, відносини з фактичного користування земельною ділянкою без укладеного договору оренди та недоотримання її власником доходів у вигляді орендної плати є за своїм змістом кондикційними.
Фактичний користувач земельної ділянки, який без достатньої правової підстави за рахунок власника цієї ділянки зберіг у себе кошти, які мав заплатити за користування нею, зобов`язаний повернути ці кошти власнику земельної ділянки на підставі частини першої статті 1212 Цивільного кодексу України (близькі за змістом висновки сформульовані у постанові Верховного Суду України від 12 квітня 2017 року у справі № 922/207/15).
Колегія суддів вважає, що такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
За приписами статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування", місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
В силу частин третьої та п`ятої статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"  матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. 
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29). 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Кегичівської районної державної адміністрації Харківської області залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                      Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          І.В. Желєзний
                                                                                          Н.В. Коваленко