П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
03 липня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 1306/9031/2012
Провадження № 11-333апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Бориславського міського суду Львівської області від 20 вересня 2017 року (суддя Слиш А. Т.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року (судді Святецький В. В., Глушко І. В., Макарик В. Я.) у справі № 1306/9031/2012 за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області (далі - Виконком), треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , про визнання протиправними та скасування рішень, визнання бездіяльності протиправною й зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
16 грудня 2009 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконкому, у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 23 лютого 2006 року № 62.
15 травня 2017 року позивач звернувся до суду із заявою про збільшення позовних вимог, відповідно до якої просив:
- визнати протиправними та скасувати рішення відповідача від 23 лютого 2006 року № 62 та 15 травня 2008 року № 140;
- визнати протиправною бездіяльність Виконкому щодо ненадання позивачу та членам його сім`ї благоустроєного житла;
- зобов`язати відповідача забезпечити ОСОБА_1 та членів його сім`ї благоустроєним відповідно до санітарно-технічних вимог окремим житлом в м. Дрогобичі Львівської області;
- стягнути з Виконкому моральну шкоду в розмірі 627 тис. 500 грн.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що з грудня 2004 року він є пенсіонером органів внутрішніх справ, а з 25 травня 1989 року перебуває на квартирному обліку у Виконкомі з правом позачергового отримання житла. Оскаржуваними рішеннями відповідача було порушено право позивача на позачергове одержання житлової площі, оскільки він 20 років перебуває на квартирному обліку, однак житлом було забезпечено інших осіб.
Питання щодо предметної юрисдикції вирішувалося судами неодноразово.
Бориславський міський суд Львівської області ухвалою від 20 вересня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначив, що суди неправильно застосували норми матеріального та процесуального права. На думку скаржника, спори з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень підпадають під юрисдикцію адміністративних судів та повинні вирішуватися саме цими судами. З огляду на зазначене, позивач вказав, що предметом цього позову є рішення відповідача, а не його цивільні житлові права. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 09 січня 2018 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою у цій справі, а ухвалою від 27 березня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 12 квітня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
На час розгляду справи відповідач та треті особи відзиви на касаційну скаргу не надіслали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення. 
Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Виконкому від 23 лютого 2006 року № 62 «Про надання дозволу Дрогобицькому міськрайонному відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області на проведення реконструкції та переобладнання нежитлової споруди на АДРЕСА_1 » вирішено дозволити діючим працівникам Дрогобицького міськрайонного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області (далі - Дрогобицький МРВ УМВС України у Львівській області), а саме: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_9 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 вести за власні кошти ремонтно-будівельні роботи з влаштуванням квартири в нежитловому будинку АДРЕСА_1 . Термін виконання робіт встановлено до 01 березня 2007 року та зобов`язано Державну технічну комісію після завершення всього комплексу робіт прийняти будинок в експлуатацію, а після здачі будинку в експлуатацію Комунальному підприємству «Житловик» видати ордери мешканцям указаного будинку.
Рішенням Виконкому від 15 травня 2008 року № 140 «Про затвердження актів Державної приймальної комісії про готовність закінчених будівництвом об`єктів садибної забудови та квартир до експлуатації» затверджено акти Державної приймальної комісії про готовність закінчених будівництвом об`єктів садибної забудови та квартир до експлуатації, зокрема: ОСОБА_2 на квартиру № 1 , ОСОБА_3 на квартиру № 2. , ОСОБА_4 на квартиру № 3 , ОСОБА_9 на квартиру № 4. , ОСОБА_6 на квартиру № 5 , ОСОБА_7 на квартиру № 6 , ОСОБА_8 на квартиру № 7 . Вирішено також оформити та видати свідоцтва про право власності на вказані квартири зазначеним вище особам.
Вважаючи протиправними рішення Виконкому від 23 лютого 2006 року № 62 та 15 травня 2008 року № 140, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим адміністративним позовом за захистом своїх прав та інтересів.
Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що спори про зобов`язання забезпечити житлом громадян, які потребують поліпшення житлових умов, підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки в такому випадку особа звертається до суду за захистом свого порушеного цивільного права, а тому цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а пов`язаний з вирішенням питання щодо права одержати житло. Такі спори є житловими (цивільними), незалежно від участі у справі суб`єкта владних повноважень як відповідача.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС Українисуб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС Українивизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Стосовно суті права, за захистом якого ОСОБА_1 звернувся до суду, то предметом цього позову є визнання протиправними рішень суб`єкта владних повноважень щодо надання дозволу деяким працівникам Дрогобицького МРВ УМВС України у Львівській області, які потребують поліпшення житлових умов, вести за власний кошт ремонтно-будівельні роботи з облаштування квартир у нежитловому будинку АДРЕСА_1 , а також подальшої видачі цим особам свідоцтв про право власності на квартири в указаному будинку, чим, на думку позивача, порушено його право та право членів його родини на позачергове отримання житла. Тобто позивач звернувся до суду за захистом порушеного, на його думку, права на житло.
За своєю суттю вимога забезпечити житлом в особливому порядку (поза чергою) є однією зі складових правового відношення з реалізації права на житло, в якому не можуть не зачіпатися права інших осіб, які теж мають право на позачергове отримання житла за схожих умов. Такі правові ситуації зумовлюють появу спорів про право, вирішення яких з огляду на коло суб`єктів та правову основу спору віднесено до цивільного судочинства. 
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Аналогічний за змістом припис закріплений і в частині першій статті 19 ЦПК Україниу редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного кодексу України(далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно із пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на її думку, рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і ці наслідки пов`язані з порушенням права особи отримати житло, то такі спори відносяться до захисту цивільних (житлових) прав, незалежно від участі у справі суб`єкта владних повноважень як відповідача.
З огляду на зазначене спір про захист права конкретної фізичної особи на житло є не публічно-правовим, а приватноправовим. Держава, юридичні особи публічного права можуть бути учасниками цивільних відносин, а розгляд такого спору між ними проводиться за правилами цивільного судочинства.
У цьому випадку той факт, що відповідачем є суб`єкт владних повноважень -Виконком, не змінює правової природи спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки спірні правовідносини пов`язані із забезпеченням позивача та його родини житлом, цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, позаяк у такому випадку особа звертається до суду за захистом порушеного цивільного права. Отже, такий спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, а пов`язаний з вирішенням питання щодо права на житло.
Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 806/104/16 (провадження № 11-166апп18), 29 серпня 2018 року у справі № 488/1176/14?а (провадження № 11-639апп18) та 07 листопада 2018 року у справі № 358/460/16-ц (провадження № 14-379цс18).
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
На підставі пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Бориславського міського суду Львівської області від 20 вересня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков
 
Судді:                                    Т. О. Анцупова                                                        В. С. Князєв
 
                                               С. В. Бакуліна                                                         Л. М. Лобойко
 
                                               В. В. Британчук                                                     Н. П. Лященко
 
                                               Ю. Л. Власов                                                           О. Б. Прокопенко
 
                                               М. І. Гриців                                                              Л. І. Рогач
 
                                               Д. А. Гудима                                                                       О. М. Ситнік
 
                                               В. І. Данішевська                                                  О. С. Ткачук
 
                                               Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич
 
                                               О. Р. Кібенко                                                                       О. Г. Яновська