ПОСТАНОВА
Іменем України

24 липня 2019 року 
Київ
справа №359/6551/17
адміністративне провадження №К/9901/51067/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №359/6551/17
за позовом ОСОБА_1 до першого заступника міського голови м.Бориспіль Корнійчука Миколи Петровича, Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області про зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 16 січня 2018 року, прийняте у складі головуючого судді Муранової-Лесів І.В. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, ухвалену в складі судді-доповідача Мєзєнцева Є.І., суддів Файдюка В.В., Чаку Є.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.           ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до першого заступника міського голови м. Бориспіль Корнійчука Миколи Петровича, Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області, в якому просив:
1.1. установити факт недостовірної, неточної інформації в листі від 02 квітня 2017 року №12-27-2213;
1.2. зобов`язати першого заступника міського голови м.Борисполя ОСОБА_2 надати достовірну, точну інформацію щодо вжитих заходів та усунення причин й умов, що сприяють порушенням Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Правил утримання будинків та прибудинкових територій», викладеним в окремій ухвалі Бориспільського міськрайонного суду від 03 травня 2017 року, та утриматися від навмисного приховування або знищення інформації чи документів щодо прибудинкової території будинку АДРЕСА_1 , послуги з утримання якої надаються КП «ЖРЕУ».
2.          На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач на його інформаційний запит надав інформацію, яка не відповідає фактичним обставинам.
3.          Відповідачі позов не визнали. На обґрунтування заперечень проти позову зазначили, що надали відповідачеві інформацію, що відповідала змісту запиту.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4.          03 травня 2017 року Бориспільським міськрайонним судом Київської області постановлено окрему ухвалу в справі №359/9628/16-а, якою Бориспільську міську раду та її виконавчий комітет повідомлено про необхідність вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяють порушенню Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Правил утримання жилих будинків та прибудинкових територій, затверджених наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 17 травня 2005 року №76.
5.          Суть порушень указаних нормативно-правових актів, про які йшлося в окремій ухвалі, полягала у відсутності технічної документації із землеустрою (проекту землеустрою)  щодо прибудинкової території будинку  
АДРЕСА_2 .          Розглянувши окрему ухвалу в справі №359/9628/16-а, Виконавчий комітет Бориспільської міської ради листом від 02 квітня 2017 року за №12-27-2213 повідомив Бориспільський міськрайонний суд про неможливість розроблення технічної документації зі землеустрою щодо земельної ділянки, на якій розташований будинок  
АДРЕСА_3 .          Як зазначив Виконавчий комітет Бориспільської міської ради у вказаному листі, замовником такої документації може бути виключно підприємство, установа або організація, яка здійснює управління цим будинком, а у випадку, коли будинок знаходиться у спільній сумісній власності власників квартир і нежитлових приміщень - співвласники багатоквартирного будинку.
8.          05 липня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Виконавчого комітету Бориспільської міської ради із запитом, у якому просив повідомити: (1) чи вживалися заходи, направлені на усунення причин та умов, що сприяють порушенню, про які вказувалося в окремій ухвалі Бориспільського міськрайонного суду від 03 травня 2017 року в справі №359/9628/16-а; (2) чи повідомлявся Бориспільський міськрайонний суд про зміст вжитих заходів у строки, визначені в окремій ухвалі від 03 травня 2017 року в справі №359/9628/16-а.
9.          У відповідь на вказаний запит Виконавчий комітет Бориспільської міської ради 10 липня 2017 року надіслав позивачеві листа за №12-33-2743, в якому повідомив, що на виконання окремої ухвали від 03 травня 2017 року в справі №359/9628/16-а до Бориспільського міськрайонного суду був направлений лист від 02 червня 2017 року №12-27-2213.
10.          Ознайомившися з листом від 02 червня 2017 року №12-27-2213, позивач звернувся до Бориспільського міського голови зі скаргою, в якій стверджував про надання йому недостовірної та неповної інформації на запит від 05 липня 2017 року.
11.          Розглянувши вказану скаргу, Виконавчий комітет Бориспільської міської ради повідомив позивачеві, що окрема ухвала від 03 травня 2017 року в справі №359/9628/16-а була розглянута Виконавчим комітетом у порядку, визначеному статтею 166 Кодексу адміністративного судочинства України, а про зміст заходів, вжитих для її виконання, Бориспільський міськрайонний суд повідомлено листом від 02 червня 2017 року №12-27-2213.
12.          Стверджуючи про умисне знищення та приховування інформації, що стосується виконання окремої ухвали від 03 травня 2017 року в справі №359/9628/16-а, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
13.          Рішенням Бориспільського міськрайонного суду від 16 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
14.          Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що фактичні обставини справи не дають підстави вважати, що Виконавчий комітет Бориспільської міської ради, повідомляючи суд про зміст заходів, ужитих на виконання окремої ухвали від 03 травня 2017 року в справі №359/9628/16-а, повідомив позивачеві або суду недостовірну або неповну інформацію.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції 
15.          У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхнє рішення та прийняти нове - про задоволення позову.
16.          На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що зміст листа від 02 червня 2017 року №12-27-2213 не містить повної та достовірної інформації про виконання окремої ухвали від 03 травня 2017 року в справі №359/9628/16-а.
17.          Ухвалою Верховного Суду від 22 травня 2018 року відкрите касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 16 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року.
18.          Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, в зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача  у цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
19.          За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській  О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права й акти їх застосування
20.          Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації визначено у Законі України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI ).
21.          Відповідно до статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
22.          Згідно з статтею 5 Закону №2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2)  надання інформації за запитами на інформацію.
23.          Частиною першою статті 13 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:
1)          суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання;
2)          юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;
3)          особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків;
4)          суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
24.          Відповідно до частини першої та другої статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
25.          Частиною першою статті 20 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.
26.          Відповідно до частини першої статті 22 Закону №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1)          розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2)          інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3)          особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;
4)          не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
27.          Частинами першою та другою статті 23 Закону №2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
28.          Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
29.          Відповідно до статті 166 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. Про вжиті заходи суд повідомляється не пізніше одного місяця після надходження окремої ухвали.
30.          У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.
31.          Окрема ухвала може бути оскаржена особами, інтересів яких вона стосується.
VI. Позиція Верховного Суду
32.          Отже, визначальною ознакою публічної інформації є те, що це заздалегідь готовий, зафіксований на певному матеріальному носієві продукт, отриманий або створений суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.
33.          Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.
34.          Таким чином, Закон № 2939-VІ не регулює відносин зі створення публічної інформації; предметом його регулювання є діяльність з приводу інформації, яка вже існує (створена, отримана, знаходиться у володінні) на момент виникнення конкретних інформаційних відносин з приводу неї. 
35.          Як встановили суди попередніх інстанцій, запит позивача стосувався інформації про зміст заходів, вжитих на виконання окремої ухвали Бориспільського міськрайонного суду від 03 травня 2017 року в справі №359/9628/16-а.
36.          Оскільки на виконання вказаної окремої ухвали Виконавчий комітет Бориспільської міської ради обмежився виключно складанням і надсиланням до Бориспільського міськрайонного суду листа від 02 червня 2017 року №12-27-2213, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивачеві було надано вичерпну відповідь, що повністю відповідає предмету запиту.
37.          Аргументи позивача з приводу того, що вказаний лист не містить переліку заходів, ужитих для усунення порушень, про які йшлося в окремій ухвалі від 03 травня 2017 року в справі №359/9628/16-а, зазначених висновків не спростовують.
38.          Окрема ухвала суду - це процесуальний спосіб судового впливу (контролю) на виявлені під час судового розгляду порушення закону.
39.          Невжиття заходів для усунення зазначених в окремій ухвалі порушень закону становить об`єктивну сторону адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 185-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
40.          Суд зазначає, що позивач безпідставно ототожнює відсутність належного реагування на окрему ухвалу суду з приховуванням чи наданням неповної або недостовірної інформації на інформаційний запит стосовно змісту заходів, ужитих на виконання окремої ухвали, і обрав таких спосіб захисту порушених на його думку прав, що не відповідає змісту та характеру спірних правовідносин.
41.          Суд зауважує, що до осіб, які ігнорують вимоги окремої ухвали суду, застосовуються заходи юридичного впливу, що відмінні від відповідальності за ненадання чи приховування публічної інформації.
42.          Суд також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позов пред`явлено до неналежного відповідача, а саме до першого заступника міського голови м. Бориспіль.
43.          Відповідно до частини першої статті 5 та частини першої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. 
44.          Конституційний Суд України у пункті 4 Рішення від 06 липня 1999 року № 7-рп/990 роз`яснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням). 
45.          З наведеного випливає, що міський голова хоча й входить до системи місцевого самоврядування, однак не є органом місцевого самоврядування - сільською, селищною, міською радою або їх виконавчим органом, а тому не володіє публічною інформацією і, в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ, не може бути її розпорядником. У зв`язку з цим міський голова, його заступник не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання доступу до публічної інформації за інформаційним запитом.
46.          Отже, суди цілком обґрунтовано залучили до участі у справі належного відповідача - Виконавчий комітет Бориспіслької міської ради.
47.          Беручи до уваги викладене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що фактичні обставини справи не дають підстави вважати, що Виконавчий комітет Бориспільської міської ради, повідомляючи суд про зміст заходів, ужитих на виконання окремої ухвали від 03 травня 2017 року в справі №359/9628/16-а, повідомив позивачеві або суду недостовірну або неповну інформацію.
48.          За таких обставин суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов правильного висновку про необхідність відмови в задоволенні позову.
49.          Положеннями частини першої  статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
50.          Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
51.          Згідно з частиною першою  статті 350 КАС України    суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
52.          Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їх скасування чи зміни відсутні.
53.          Доводи касаційної скарги висновків судів і фактичних обставин справи не спростовують.
VII. Судові витрати
54.          Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
55.          Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
56.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
57.          Рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 16 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року в справі №359/6551/17 залишити без змін.
58.          Судові витрати розподілу не підлягають.
59.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко