П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
26 червня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 263/5125/18
Провадження № 11-286апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року (суддя Кониченко О. М.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року (судді Компанієць І. Д., Казначеєв Е. Г., Міронова Г. М.) у справі № 263/5125/18 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту соціального захисту населення Маріупольської міської ради (далі - Департамент) про зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
У квітні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області з позовом до Департаменту, у якому просив:
- розглянути питання правомірності дій відповідача та у разі порушення законодавства України скасувати рішення Департаменту стосовно розміру та ненадання субсидії з 2015 по 2017 рік;
- стягнути з Департаменту на відшкодування матеріальної й моральної шкоди 1 млн грн. 
Жовтневий районний суд міста Маріуполя Донецької області ухвалою від 21 травня 2018 року направив справу на розгляд за підсудністю до Донецького окружного адміністративного суду.
Позивач неодноразово уточнював позовні вимоги.
03 жовтня 2018 року ОСОБА_1 подав до Донецького окружного адміністративного суду уточнюючий позов, у якому просив суд прийняти остаточні позовні вимоги, а саме зобов`язати Департамент виплатити компенсацію за нанесену позивачу матеріальну шкоду у розмірі 1 млн 10 тис. 333 грн та моральну шкоду у розмірі 300 тис. грн, всього - 1 млн 310 тис. 333 грн. 
Донецький окружний адміністративний суд ухвалою від 29 жовтня 2018 року, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року, закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки зазначену справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначив, що предметом його позову є протиправні рішення, дії, бездіяльність органу місцевого самоврядування, що призвели до ненадання субсидії на теплову енергію та в зв`язку з цим викликали ланцюг подій: заборгованість за житлово-комунальні послуги, відключення електроенергії, покинення житла в зв`язку з установленням умов, непридатних до існування, що в свою чергу призвело до пограбування майна та приведення житла в неналежний стан. На думку скаржника, надання соціального захисту є публічною послугою, а спір з надавачем публічної послуги - Департаментом є публічно-правовим спором, який має вирішуватися в порядку адміністративного судочинства. На підставі викладеного скаржник просить скасувати ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 26 лютого 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою в цій справі, а ухвалою від 14 березня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 квітня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції, залишена без змін постановою суду апеляційної інстанції, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
На час розгляду справи відповідач відзиву на касаційну скаргу не надіслав.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення. 
Суди попередніх інстанцій установили, що зі змісту первинної позовної заяви ОСОБА_1 від 25 квітня 2018 року вбачається, що в 2015 - 2016 роках позивач звертався до органів соціального захисту із заявами про отримання субсидії для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання твердого палива. У 2015 році позивачу було відмовлено у призначенні субсидії, у 2016 році розмір наданої субсидії не відшкодовував витрати обов`язкового платежу за побутові послуги, у 2017 році у призначенні субсидії знову відмовлено. На початку 2015 року ОСОБА_1 мав інвалідність ІІІ групи за загальним захворюванням, яку наприкінці 2015 року було знято згідно з рішенням Обласної медико-соціальної експертної комісії № 2 міста Маріуполя. У 2017 році погіршення стану здоров`я унеможливило використання позивачем твердого палива для опалення, а на його звернення про надання субсидії з урахування стану здоров`я на використання електроенергії для опалення органами соціального захисту відмовлено. ОСОБА_1 просив розглянути питання правомірності дій Департаменту й у разі порушення законодавства скасувати рішення відповідача відносно розміру та ненадання субсидії у період з 2015 по 2017 роки, а також стягнути з Департаменту на його користь матеріальну та моральну шкоду у зв`язку з погіршенням стану здоров`я та довготривалим знущанням над особистістю з 2015 року по 2018 рік у розмірі 1 млн грн.
03 жовтня 2018 року ОСОБА_1 подав до суду уточнену позовну заяву, зі змісту якої вбачається, що внаслідок довготривалих порушень його конституційних прав, створення умов, які наближаються до геноциду, погіршенням стану здоров`я у зв`язку з погіршенням умов існування позивачу було завдано матеріальну та моральну шкоду. Так, позивачу завдано збитки за ненадання субсидії, а саме: заборгованість за кредитом на придбання палива в 2015 - 2017 роках у розмірі 6 тис. грн; заборгованість за електроенергію за 2017 - 2018 роки в розмірі 14333 грн. Крім цього,  ОСОБА_1 зазначив, що у зв`язку зі створенням умов, що суперечать державним гарантіям - безпечне навколишнє середовище (промзабруднення), недоторканність житла (підпали та пограбування невстановленими особами), а також ураховуючи його фізичний стан, необхідно зобов`язати відповідача взяти на баланс належне позивачу нерухоме майно (земельна ділянка, будинок) з виплатою компенсації 790 тис. грн за земельну ділянку та 200 тис. грн за будинок. Відтак загальний розмір завданої матеріальної шкоди становить 1 млн 10 тис. 333 грн, а моральна шкода - 300 тис. грн, всього - 1 млн 310 тис. 333 грн.
З урахуванням викладеного позивач заявив остаточні позовні вимоги, а саме просив зобов`язати орган місцевого самоврядування та Департамент як структурний підрозділ виплатити компенсацію за нанесену позивачу матеріальну та моральну шкоду в указаних вище розмірах, виконати дії з відчуження належного позивачу нерухомого майна (земельна ділянка, будинок) з процедурою взяття його на баланс міста за рахунок бюджетних коштів.
Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що оскільки позивач за уточненими позовними вимогами не оскаржує законність рішень, дій чи бездіяльності Департаменту, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, такий спір має розглядатися за правилами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок судів першої та апеляційної інстанцій з таких міркувань.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Отже, юрисдикція адміністративного суду поширюється на публічно-правові спори, ознаками яких є не лише спеціальний суб`єктний склад (хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції), але й спеціальні підстави виникнення, пов`язані з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
У цій справі спірні правовідносини пов`язані з відшкодуванням ОСОБА_1 матеріальної та моральної шкоди, завданої протиправними, на думку позивача, діями Департаменту.
Згідно з частиною п`ятою статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Отже, вимоги про відшкодування шкоди можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними діями суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
Уточнивши позовні вимоги, ОСОБА_1 просив стягнути на його користь матеріальну та моральну шкоду, завдану протиправними діями Департаменту, однак вимоги позивача до суб`єкта владних повноважень не поєднані з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
Завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави (частина перша статті 2 ЦПК України).
Згідно із частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Відповідно до пунктів 8 та 9 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, зокрема: відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди; відшкодування моральної (немайнової) шкоди.
З огляду на викладене та враховуючи те, що вимоги про відшкодування матеріальної та моральної шкоди не заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими доводи касаційної скарги про належність цього спору до юрисдикції адміністративного суду та погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій про те, що розгляд таких позовних вимог має вирішуватись за правилами цивільного судочинства. 
Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 210/5258/16-ц (провадження № 14-463цс18) та від 22 серпня 2018 року у справі № 766/10783/16-ц (провадження № 14-278цс18).
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що заявлене в касаційній скарзі ОСОБА_1 прохання до суду касаційної інстанції розглянути питання щодо неправомірних рішень, дій та бездіяльності посадових осіб Департаменту з ненадання позивачу субсидії на теплову енергію протягом 2015 - 2018 років не змінює суть заявлених у справі позовних вимог, оскільки згідно з частиною четвертою статті 341 КАС України в суді касаційної інстанції не приймаються й не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
На підставі пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков 
 
Судді:                             Н. О. Антонюк                                                        В. С. Князєв 
 
                                      Т. О. Анцупова                                                       Л. М. Лобойко
 
                                               С. В. Бакуліна                                                         Н. П. Лященко
 
                                      В. В. Британчук                                                     О. Б. Прокопенко
 
                                               Ю. Л. Власов                                                           В. В. Пророк
 
                                      М. І. Гриців                                                              Л. І. Рогач
 
Д. А. Гудима                                                                      О. М. Ситнік
 
                                      В. І. Данішевська                                                  О. С. Ткачук 
 
                                      Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич
 
О. Р. Кібенко                                                                      О. Г. Яновська