ПОСТАНОВА
Іменем України

21 серпня 2019 року               
Київ
справа №826/17117/18
адміністративне провадження №К/9901/15371/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С. Г.,
суддів Мороз Л. Л., Тацій Л. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Текнопак" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування постанов, приписів та рішення, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Текнопак" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 (головуючий суддя Василенко Я. М., судді: Кузьменко В. В., Шурка О. І.),

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Текнопак" (далі - Товариство, ТОВ "Текнопак", позивач) звернулося з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому, з урахуванням заяв про збільшення позовних вимог, просило: скасувати постанови Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві (далі - Департамент ДАБІ) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.08.2018 №141/18/10/26-5/2808/02/2, від 12.10.2018 №171/18/10/26-54/1210/02/2, від 12.10.2018 №170/18/10/26-53/1210/02/2, від 20.12.2018 №221/18/10/26-8/1210/02/2 та від 20.12.2018 №222/18/10/26-9/1210/02/2; скасувати приписи Департаменту ДАБІ про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 15.08.2018, від 01.10.2018, від 10.12.2018; скасувати рішення відповідача від 11.12.2018 №107 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» (далі - спірні постанови, приписи, рішення відповідно).

Водночас, 02.01.2019 Товариством подано до суду першої інстанції заяву про забезпечення адміністративного позову, в якій заявник просив зупинити усі дії відповідача, пов`язані з подальшою перевіркою на об`єкті «Реставрація з пристосуванням пам`ятки архітектури 1818 року будинку А. Меленського та реконструкція нежитлової будівлі під офісно-готельний комплекс в складі садиби №11/13А на вул. Костянтинівській/Хорива у Подільському районі м . Києва » щодо замовника будівництва на вказаному об`єкті - ТОВ «Текнопак» та зупинення дії оскаржуваних постанов до вирішення спору у суді та набрання чинності відповідного рішення суду.

Обґрунтовуючи вимоги заяви, Товариство зазначало, що у разі невжиття судом заходів забезпечення позову, це суттєво ускладнить та унеможливить виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду та про очевидні ознаки протиправності дій та рішень відповідача, у зв`язку із незаконністю оскаржуваних рішень та систематичним накладенням на ТОВ "Текнопак" штрафів за одні і ті ж порушення та подальшим анулюванням дозволу на виконання будівельних робіт, незважаючи на судове оскарження.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.01.2019 (суддя - доповідач Кузьменко В. А.) заяву позивача про забезпечення позову задоволено частково, а саме: зупинена дія припису Департаменту ДАБІ про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10.12.2018; зупинено дію постанов Департаменту ДАБІ про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.08.2018 №141/18/10/26-5/2808/02/2, від 12.10.2018 №171/18/10/26-54/1210/02/2, від 12.10.2018 №170/18/10/26-53/1210/02/2, від 20.12.2018 №221/18/10/26-8/1210/02/2 та від 20.12.2018 №222/18/10/26-9/1210/02/2. В решті вимог заяви відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що, у даному випадку, невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи навіть унеможливити виконання рішення суду та ефективний захист і поновлення порушених прав позивача, за захистом яких він звернувся, і це є достатньою підставою для забезпечення позову відповідно до пункту 1 частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з чим суд дійшов висновку про доцільність зупинення дії оскаржуваних постанов та припису.

Поряд із цим, суд першої інстанції відхилив доводи відповідача, викладені у запереченні на заяву про забезпечення позову, стосовно того, що у відповідності з пунктами 28, 29 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02.10.2013 №735, далі - Порядок №244), згідно з якими постанову про накладення штрафу та постанову про закриття справи відповідно до статті 5 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР) може бути оскаржено суб`єктом містобудування, щодо якого її винесено, до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження у той самий строк органу державного архітектурно-будівельного контролю, який виніс відповідну постанову, а оскарження постанови про накладення штрафу в установлений строк зупиняє її виконання до набрання законної сили відповідним рішенням суду, оскільки у справі відсутні докази того, що позивач оскаржив спірні постанови до суду протягом 15 днів з дня їх винесення з одночасним повідомленням про це ДАБІ України.

Постановлена судом першої інстанції ухвала, в частині задоволених вимог заяви про забезпечення позову, була оскаржена ДАБІ України в апеляційному порядку.

За наслідками апеляційного перегляду справи Шостий апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою рішення суду першої інстанції скасував та відмовив у задоволенні заяви Товариства про забезпечення позову.

Свої висновки апеляційний суд, з врахуванням правозастосовної практики Верховного Суду (постанова Верховного Суду від 03.10.2018 у справі №826/5233/18), обґрунтував тим, що об`єкт будівництва, з приводу якого суб`єктом владних повноважень прийняті спірні у цій справі рішення, в експлуатацію не приймався, що, в свою чергу, суперечить вимогам частини восьмої статті 39 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI в редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин), якою передбачено, що експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється. 

Апеляційний суд встановив, що вказаний вище об`єкт будівництва експлуатується і на його п`ятому поверсі розташований діючий ресторан «Белый Шум», а тому, за наведених обставин, створюється небезпека життю та здоров`ю людей (відвідувачів), підвищена небезпеку для довкілля, оскільки відсутні дані про те, чи має створена будівля належну міцність, стійкість та експлуатаційну надійність.

Суд апеляційної інстанції зазначив і про помилковість висновків, викладених у постановленій Окружним адміністративним судом міста Києва ухвалі про забезпечення позову, стосовно можливості звернення до примусового виконання спірних постанов, оскільки такі оскаржені у судовому порядку, про що свідчать наявні у матеріалах справи повідомлення від 28.08.2018 №141/18/10/26-5/2808/02/2, від 12.10.2018 №171/18/10/26-54/1210/02/2, від 12.10.2018 №170/18/10/26-53/1210/02/2, від 20.12.2018 №221/18/10/26-8/1210/02/2 та від 20.12.2018 №222/18/10/26-9/1210/02/2, що свідчить про те, що їх дія зупинена в силу приписів пунктів 28, 29 Порядку №244.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із вказаним вище рішенням апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, Товариство посилається на те, що відкриття провадження у справі щодо оскарження проведеної перевірки на об`єкті будівництва, а також оскарження спірних приписів та постанов є підставою для зупинення усіх дій щодо перевірки до розгляду справи по суті й ухвалення судом відповідного рішення за наслідками розгляду справи. Зазначав скаржник і про те, що незважаючи на вказане судове оскарження відповідач продовжив вчиняти незаконні, на думку позивача, дії щодо проведення перевірок на об`єкті будівництва, а також прийняв рішення, яким анулював дозвіл на виконання будівельних робіт й це, в свою чергу, ставить під сумнів можливість ефективного захисту прав, за захистом яких подано цей позов, унеможливлює ефективне виконання ухваленого за наслідками розгляду справи судового рішення. Крім того, заявник наголошує, що постійне збільшення позовних вимог наносить значний матеріальний збиток Товариству й, більше того, спірні постанови відповідача звернуті до примусового виконання і у межах виконавчого провадження державним виконавцем було накладено арешт на банківські рахунки, внаслідок чого заявник позбавлений можливості прийняття участі у тендерах на надання послуг, що, фактично, зупинило його діяльність та нормальне функціонування, поставило під загрозу можливість виконання ним договірних зобов`язань.

У відзиві на касаційну скаргу ДАБІ України просило відмовити у задоволенні касаційної скарги Товариства, а оскаржуване ним судове рішення залишити без змін, оскільки, на думку відповідача, судом апеляційної інстанції не було порушено норми процесуального права й правильно встановлено відсутність умов, передбачених статтею 150 КАС України для застосування заходів забезпечення позову.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

У травні 2019 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Мороз Л. Л., Тацій Л. В.

Ухвалою Верховного Суду від 05.06.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

08.08.2019 до Верховного Суду надійшла адміністративна справа.

Ухвалою Верховного Суду від 14.08.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, ураховуючи приписи пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 16.08.2019.

Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

Як встановлено судами попередніх інстанцій, Департаментом ДАБІ винесено спірні приписи про усунення позивачем порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, у яких висунуто вимогу заборонити експлуатацію об`єкта «Реставрація з пристосуванням пам`ятки архітектури 1818 року будинку А. Меленського та реконструкція нежитлової будівлі під офісно-готельний комплекс в складі садиби № 11 /13 А на вул. Костянтинівській/ Хорива у Подільському районі м. Києва» (далі - об`єкт реставрації, будівництва) до усунення виявлених порушень.

У зв`язку із виявленими перевіркою порушеннями Департаментом ДАБІ прийнято наступні постанови про накладення штрафу на ТОВ "Текнопак" за правопорушення у сфері містобудівної діяльності: від 28.08.2018 №141/18/10/26-5/2808/02/2, згідно з якою, за вчинення правопорушення, передбаченого абзацом четвертим пункту 4 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, накладено штраф у сумі 1656900 гривень; від 12.10.2018 №171/18/10/26-54/1210/02/2, згідно з якою, за вчинення правопорушення, передбаченого абзацом четвертим пункту 4 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, накладено штраф у сумі 3313800 гривень; від 12.10.2018 №170/18/10/26-53/1210/02/2, згідно з якою, за вчинення правопорушення, передбаченого абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону №208/94-ВР, накладено штраф у сумі 27615 гривень; від 20.12.2018 №221/18/10/26-8/1210/02/2, згідно з якою, за вчинення правопорушення, передбаченого абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону №208/94-ВР, накладено штраф у сумі 57630 гривень; від 20.12.2018 №222/18/10/26-9/1210/02/2, згідно з якою, за вчинення правопорушення, передбаченого абзацом четвертим пункту 4 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, накладено штраф у сумі 3457800 гривень.

Позиція Верховного Суду

Так, у відповідності з частинами першою, другою, четвертою статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

Види забезпечення позову визначає стаття 151 КАС України, за змістом частини першої якої позов може бути забезпечено, зокрема, зупиненням дії індивідуального акта, забороною відповідачу вчиняти певні дії, зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Частиною другою цієї ж статті КАС України передбачено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Вимоги щодо змісту і форми заяви про забезпечення позову встановлює стаття 152 КАС України, у відповідності до частини першої якої така заява, серед іншого, повинна містити: предмет позову та обґрунтування необхідності забезпечення позову; захід забезпечення позову, який належить застосувати, з обґрунтуванням його необхідності; інші відомості, потрібні для забезпечення позову.

Отже, наведеними положеннями процесуального закону передбачено конкретні умови і підстави для застосування судом заходів забезпечення позову, при цьому, суд, вирішуючи це питання, повинен враховувати інтереси усіх учасників справи, а також оцінити можливі наслідки і їх вплив на права заінтересованих осіб. 

Водночас, заходи забезпечення позову повинні бути нерозривно пов`язані з предметом позову і правами, про судовий захист яких іде мова, а заява, подана в порядку вказаних статей КАС України, повинна містити належні обґрунтування необхідності застосування таких процесуальних повноважень з поданням на їх підтвердження належних, допустимих, достовірних і достатніх доказів.

Заходи забезпечення позову застосовуються задля гарантування реального виконання в майбутньому судового рішення у випадку його ухвалення на користь позивача. Водночас для виконання таких заходів потрібно додержуватися щонайменше однієї з умов, визначених у частині другій статті 150 КАС України.

Як наслідок, уможливлюється виконання судового рішення на підставі принципу обов`язковості судових рішень, регламентованого в статті 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод (далі - Конвенція), пункті 9 частини другої статті 129 Конституції України, статті 13 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів", пункті 5 частини третьої статті КАС України, рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справах "Рябих проти Росії" (§§ 51, 52), "Горнсбі проти Греції" (§ 40).

Зупинення дії, зокрема, індивідуального акта є винятковим заходом забезпечення позову виключно у випадку очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.

Поряд із цим, стаття 152 КАС України встановлює невичерпний перелік реквізитів і змістовних вимог до такої заяви, в тому числі, спеціальні (предмет позову та обґрунтування необхідності забезпечення позову; захід забезпечення позову, який належить застосувати, з обґрунтуванням його необхідності; інші відомості, потрібні для забезпечення позову).

Тобто законодавець встановив обов`язок особи, яка звертається із заявою про забезпечення позову, навести обґрунтування необхідності застосування такого заходу й зазначити усі необхідні відомості для цього з поданням відповідних доказів, з яких би суд мав змогу достовірно встановити доцільність реалізації вказаного процесуального повноваження.

Згідно роз`яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22.12.2006 року №9 «Про практику застосування судами цивільного процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Суд касаційної інстанції вважає обґрунтованими висновки апеляційного суду стосовно відсутності підстав для вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного припису відповідача й з цього приводу зазначає таке.

Відповідно до приписів частини п`ятої статті 26 Закону №3038-VI проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Питання, пов`язані з прийняттям в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, врегульовані статтею 39 Закону №3038-VI, частиною восьмою якої встановлено, що експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

За змістом частини десятої цієї ж статті замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

У спірному приписі Департаменту ДАБІ, винесеному за наслідками проведеної позапланової перевірки, зазначено, що Товариство здійснювало експлуатацію нежитлової будівлі - об`єкта реставрації без прийняття його в експлуатацію у встановленому законом порядку в якості офісно-готельного комплексу «Bursa» та ресторану «Белый шум». На підставі вказаного приписом вимагалось заборонити експлуатацію зазначеного об`єкта, а також усунути виявлені порушення законодавства.

При цьому, такі обставини були встановлені й судом апеляційної інстанції на підставі наявних у справі матеріалів, на що, також, звертав увагу й відповідач у апеляційній скарзі.

Заявник проти таких доводів заперечував, але не надав на підтвердження своїх доводів жодних доказів й не спростував вказані твердження ДАБІ України.

Більше того, у касаційній скарзі Товариство зазначало, що до початку здійснення будівельних робіт на об`єкті реконструкції, такий перебував у напівзруйнованому стані.

Отже, використання позивачем зазначеного об`єкта реставрації у якості офісно-готельного комплексу і ресторану без введення його в експлуатацію і здійснення реєстрації відповідачем, як спеціальним органом у сфері містобудування, поданої Товариством декларації про готовність об`єкта до експлуатації, створює загрозу для життя та здоров`я людей (відвідувачів, працівників тощо), підвищує небезпеку знищення або пошкодження майна фізичних і юридичних осіб, оскільки відсутні дані про те, чи має він необхідну міцність, стійкість та експлуатаційну надійність.

Зважаючи на викладене, зупинення дії спірних приписів дозволить подальше використання об`єкту (нежитлової будівлі), яка не прийнята в експлуатацію і можливість її безпечного використання не перевірена уповноваженим на те спеціальним суб`єктом у сфері містобудування.

Таким чином, суд першої інстанції не врахував співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із можливими негативними наслідками, пов`язаними із вжиттям заходів забезпечення позову, про що правильно вказав й апеляційний суд в оскаржуваному рішенні.

Окрім цього, за змістом пунктів 29, 31 Порядку №244 оскарження постанови про накладення штрафу в установлений строк зупиняє її виконання до набрання законної сили відповідним рішенням суду. Постанова про накладення штрафу є виконавчим документом і підлягає виконанню в установленому законом порядку з дня набрання нею законної сили. У разі оскарження постанови про накладення штрафу та належного повідомлення відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю про її оскарження така постанова направляється до органу державної виконавчої служби для примусового виконання після набрання законної сили відповідним рішенням суду, крім випадків скасування її судом.

В контексті наведених законодавчих приписів колегія суддів вважає правильними висновки апеляційного суду щодо відсутності підстав для забезпечення позову в частині зупинення дії спірних постанов про накладення штрафу, оскільки їх виконання, відповідно до пунктів 29, 31 Порядку №244, а також наявних у матеріалах справи повідомлень про їх оскарження, є зупиненим згідно закону.

Негативні ж для заявника наслідки, зокрема, у вигляді неможливості здійснення остатннім господарської діяльності та належного виконання ним договірних зобовязань пов`язані, насамперед, з арештом його банківських рахунків відповідно до постанови державного виконавця, однак питання правомірності дій посадових осіб, вчинених у межах виконавчого провадження, відкритого з приводу виконання вказаних вище спірних постанов, не входить до предмету доказування у цій справі.

Враховуючи викладене, переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевірених належними доказами, дослідженими під час розгляду справи, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм процесуального права.

За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 344, 349, 350, 355, 356  КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Текнопак" залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 - без змін. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,
Л. Л. Мороз,
Л. В. Тацій,
Судді Верховного Суду

Згідно з оригіналом
помічник судді                                                            Авдошин М. С.