ПОСТАНОВА
Іменем України

16 липня 2019 року 
Київ
справа №808/2814/17
адміністративне провадження №К/9901/53025/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шишова О.О., 
суддів: Дашутіна І.В., Яковенко М.М., 

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу 
за позовом  ОСОБА_1 до прокуратури Запорізької області, третя особа - Генеральна прокуратура України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 05.12.2017, прийняту у складі головуючого судді Татаринова Д.В. та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27.04.2018, постановлену у складі колегії суддів: Коршун А.О. (головуючий), Чередниченко В.Є., Панченко О.М.
І. Суть спору
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до прокуратури Запорізької області, третя особа - Генеральна прокуратура України, в якому просив суд:
1.1. визнати протиправною бездіяльність прокуратури Запорізької області, яка полягає у неприйнятті рішення по заявах ОСОБА_1 від 08.08.2017, 11.08.2017 та 15.08.2017 про надання відпустки для догляду за дітьми: ОСОБА_2 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) та ОСОБА_3 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) до досягнення ними трирічного віку;
1.2. зобов`язати прокуратуру Запорізької області надати ОСОБА_1 згідно поданих заяв від 08.08.2017, 11.08.2017 та 15.08.2017 відпустку для догляду за дітьми: ОСОБА_2 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) та ОСОБА_3 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) до досягнення ними трирічного віку.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що ОСОБА_1 працює на посаді керівника Бердянської місцевої прокуратури Запорізької області з 15.12.2015, та є батьком двох малолітніх дітей. Вказує, що до 07.08.2017 у відпустці по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку перебувала мати дітей - ОСОБА_4 , яка є дружиною позивача, та станом на 07.08.2017 вона вийшла на роботу. У зв`язку з цим позивачем 08.08.2017 до прокуратури Запорізької області надіслано заяву про надання ОСОБА_1 відпустки по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку, проте з 08.08.2017 по 11.08.2017 відповідачем не видано такого наказу. Позивач вказує, що він звертався до відповідача з повторними заявами від 11.08.2017 та від 15.08.2017, проте жодного рішення щодо надання ОСОБА_1 відпустки по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку прокуратурою Запорізької області не прийнято. Вважає такі дії відповідача неправомірними та такими, що порушують конституційні права позивача.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 наказом Генеральної прокуратури України від 08.12.2015 №755к з 15.12.2015 призначений на посаду керівника Бердянської місцевої прокуратури Запорізької області.
4. 08.08.2017 позивач надіслав прокурору Запорізької області заяву з відповідними додатками, у якій просив надати з 07.08.2017 відпустку по догляду за дітьми - ОСОБА_2 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) та ОСОБА_3 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) до досягнення ними трирічного віку.
5. 11.08.2017 позивач повторно надіслав прокурору Запорізької області заяву з відповідними додатками, в якій просив надати з 11.08.2017 відпустку по догляду за дітьми, яку надіслано цінним листом засобами поштового звязку.
6. 15.08.2017 позивач втретє надіслав заяву до прокурора Запорізької області з відповідними додатками, в якій просив надати, з дати отримання заяви, відпустку по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку, яку надіслано цінним листом засобами поштового звязку.
7. Відповідач листом від 08.09.2017 №11-2720-17 повідомив ОСОБА_1 про те, що подані ним заяви розглянуті та питання надання такої відпустки буде вирішено після виходу останнього з лікарняного.
8. Позивач не погодившись з такою бездіяльністю відповідача звернувся до суду з цим позовом за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 05.12.2017 в задоволенні позову відмовлено.
10. Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції вказав, що порядок звернення із заявою про надання відпустки прокурорам встановлений пунктом 2 Розділу 6 Положення про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України, затвердженим Наказом Генеральної Прокуратури України 12.10.2016 № 357 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 07.11.2016 № 1450/29580. Оскільки, позивачем було порушено порядок подання заяви на відпустку, визначений вказаним Положенням, то у відповідача були відсутні законні підстави для задоволення заяв ОСОБА_1 щодо надання відпустки по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку.
11. Крім того, суд дійшов висновку про відсутність бездіяльності відповідача при вирішенні спірного питання, так як ним вчинялись активні дії по перевірці наданих позивачем документів, заяви позивача були розглянуті листом від 08.09.2017 № 11-2720-17 та наказом прокуратури Запорізької області від 09.10.2017 № 415-к позивачу надано відпустку для догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку.
12. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 27.04.2018 підтримав позицію суду першої інстанції. 
IV. Касаційне оскарження
13. У касаційні скарзі позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та постановити нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
14. В обґрунтування касаційної скарги зазначає, що дії відповідача щодо ненадання ОСОБА_1 відпустки по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку є неправомірними та такими, що порушують його конституційні права.
15. Посилається на те, що Положення про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України стосується лише питань щодо надання щорічних оплачуваних відпусток та не вирішує питання щодо надання відпустки по догляду за дитиною. 
16. У відзиві на касаційну скаргу представник прокуратури Запорізької області зазначає, що в силу особливого статусу прокурора правовідносини внутрішньої організації органів прокуратури встановлюються Генеральним прокурором України. Питання надання прокурорам відпусток врегульовано Положенням про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України. Оскільки подані позивачем заяви щодо надання відпустки по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку не були погоджені із відповідним заступником прокурора Запорізької області та подані не за два тижні до дати початку такої відпустки, то у відповідача були відсутні законні підстави для задоволення вказаних заяв.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Правовідносини, які виникли між сторонами врегульовані, Законом України «Про відпустки», Кодексом Законів про Працю України та Законом України «Про прокуратуру». 
19. Гарантії права на відпустки, умови, тривалість і порядок надання їх працівникам для відновлення працездатності, зміцнення здоров`я, а також для виховання дітей, задоволення власних життєво важливих потреб та інтересів, всебічного розвитку особи встановлені Законом України від 15.11.1996 року № 504/96-ВР «Про відпустки» (далі - Закон № 504/96-ВР).
20. Відповідно до частин першої, третьої статті 18 Закону № 504/96-ВР після закінчення відпустки у зв`язку з вагітністю та пологами за бажанням жінки їй надається відпустка для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.
21. Ця відпустка може бути використана повністю або частинами також батьком дитини, бабою, дідом чи іншими родичами, які фактично доглядають за дитиною, або особою, яка усиновила чи взяла під опіку дитину, одним із прийомних батьків чи батьків-вихователів.
22. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 20 Закону № 504/96-ВР відпустка для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку надається за заявою жінки або осіб, зазначених у частині третій статті 18 цього Закону, повністю або частково в межах установленого періоду та оформляється наказом (розпорядженням) власника або уповноваженого ним органу.
23. Особам, зазначеним у частині третій статті 18 цього Закону (крім осіб, які усиновили чи взяли дитину під опіку у встановленому законодавством порядку, прийомних батьків і батьків-вихователів), відпустка для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку надається на підставі довідки з місця роботи (навчання, служби) матері дитини про те, що вона вийшла на роботу до закінчення терміну цієї відпустки і виплату допомоги по догляду за дитиною їй припинено (із зазначенням дати).
24. Відповідно до частин третьої, сьомої статті 179 Кодексу законів про працю України за бажанням жінки їй надається відпустка для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з виплатою за ці періоди допомоги відповідно до законодавства.
25. Відпустки для догляду за дитиною, передбачені частинами третьою, четвертою та шостою цієї статті, можуть бути використані повністю або частинами також батьком дитини, бабою, дідом чи іншими родичами, які фактично доглядають за дитиною.
26. Відпустка для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та відпустка без збереження заробітної плати (частини третя та шоста статті 179 цього Кодексу) надаються за заявою жінки або осіб, зазначених у частині сьомій статті 179 цього Кодексу, повністю або частково в межах установленого періоду та оформляються наказом (розпорядженням) власника або уповноваженого ним органу (частина перша статті 181 КЗпП України).
27. Частиною третьою статті 82 Закону України 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» встановлено, що прокурору надаються додаткові та інші відпустки, передбачені законом.
28. З метою впорядкування кадрових питань, до яких відноситься також надання прокурорам відпусток, наказом Генерального прокурора України від 12.10.2016 № 357, зареєстрованого Міністерством юстиції України 07.11.2016 № 1450/29580, затверджено Положення про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України (що діяло на час виникнення спірних відносин, далі - Положення).
29. Відповідно до пункту 1 Розділу VI Положення керівники прокуратур усіх рівнів забезпечують своєчасне надання щорічних відпусток працівникам прокуратури відповідно до вимог Законів України «Про прокуратуру», «Про відпустки» та інших нормативно-правових актів, їх використання до закінчення робочого року та з дотриманням затверджених графіків.
30. Пунктом 2 Розділу VI Положення встановлено, що відпустки працівникам надаються на підставі їх заяв, погоджених із безпосереднім керівником та заступником керівника прокуратури згідно з розподілом обов`язків, поданих за 2 тижні до початку відпустки.
VI. Позиція Верховного Суду
31. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
32. Як установлено судами попереднії інстанцій ОСОБА_1 є батьком дітей ОСОБА_2 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) та ОСОБА_3 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ).
33. 08.08.2017 позивач подав заяву про надання йому відпустки для догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку з 07.08.2017 (а.с.14). До заяви позивачем додано усі необхідні документи, в тому числі довідку з місця роботи (навчання, служби) матері дітей про те, що вона вийшла на роботу до закінчення терміну цієї відпустки та довідку про припинення виплати допомоги по догляду за дітьми.
34. У зв`язку з ненаданням відповіді на вказану заяву позивачем повторно подані заяви від 11.08.2017 та 15.08.2017 про надання йому відпустки по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку (а.с.18, 22).
35. Відповідно до частин першої, третьої статті 18 Закону № 504/96-ВР після закінчення відпустки у зв`язку з вагітністю та пологами за бажанням жінки їй надається відпустка для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.
36. Ця відпустка може бути використана повністю або частинами також батьком дитини, бабою, дідом чи іншими родичами, які фактично доглядають за дитиною, або особою, яка усиновила чи взяла під опіку дитину, одним із прийомних батьків чи батьків-вихователів.
37. Особам, зазначеним у частині третій статті 18 цього Закону (крім осіб, які усиновили чи взяли дитину під опіку у встановленому законодавством порядку, прийомних батьків і батьків-вихователів), відпустка для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку надається на підставі довідки з місця роботи (навчання, служби) матері дитини про те, що вона вийшла на роботу до закінчення терміну цієї відпустки і виплату допомоги по догляду за дитиною їй припинено (із зазначенням дати).
38. Вказані норми статей Закону № 504/96-ВР кореспондуються з відповідними положеннями Кодексу законів про працю України.
39. Так, відповідно до частин третьої, сьомої статті 179 Кодексу законів про працю України за бажанням жінки їй надається відпустка для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з виплатою за ці періоди допомоги відповідно до законодавства.
40. Відпустки для догляду за дитиною, передбачені частинами третьою, четвертою та шостою цієї статті, можуть бути використані повністю або частинами також батьком дитини, бабою, дідом чи іншими родичами, які фактично доглядають за дитиною.
41. З аналізу викладеного слідує, що позивач звертаючись із заявою про надання йому відпустки по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку мав законні підстави на її отримання.
42. Впорядкування кадрових питань в органах прокуратури, до яких відноситься також надання прокурорам відпусток, на час виникнення спірних відносин було врегульоване Положенням про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України.
43. Згідно з пунктом 2 Розділу VI вказаного Положення відпустки працівникам надаються на підставі їх заяв, погоджених із безпосереднім керівником та заступником керівника прокуратури згідно з розподілом обов`язків, поданих за 2 тижні до початку відпустки.
44. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що у відповідача були відсутні законні підстави для задоволення заяв ОСОБА_1 щодо надання відпустки по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку, оскільки позивач звертаючись із заявою від 08.08.2017 про надання йому відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 07.08.2017, з повторною заявою від 11.08.2017 про надання йому відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 11.08.2017, та в третій раз із заявою від 15.08.2017, в якій просив надати таку відпустку з дня отримання вказаної заяви, порушив порядок звернення із заявами про надання йому відпустки встановлений для прокурорів Положенням про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України. 
45. Також, суди попередніх інстанцій вказали, що позиція позивача про бездіяльність відповідача є безпідставною, оскільки ОСОБА_1 було надано відповідь листом від 08.09.2017 № 11-2720-17 про те, що подані ним заяви розглянуті, та питання про надання відпустки для догляду за дітьми буде вирішено після його виходу з лікарняного (а.с.80), при цьому був наданий аналіз листкам непрацездатності позивача за період з 31.07.2017 по 06.10.2017 (а.с. 66-68, 138,148-150). Крім того, наказом прокуратури Запорізької області від 09.10.2017 №415к позивачу надано відпустку для догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку з 10.10.2017 по ІНФОРМАЦІЯ_2 включно (а.с.100).
46. Разом з тим, у касаційній скарзі ОСОБА_1 вказує на те, що він у період з 08.08.2017 по 28.08.2017 на лікарняному не перебував, проте, в супереч наданій відповідачем відповіді від 08.09.2017 № 11-2720-17 питання про надання йому відпустки по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку в цей період не було вирішено.
47. Такі обставини не були досліджені судами попередніх інстанцій, а матеріали справи не містять Табель обліку використання робочого часу щодо перебування позивача на лікарняному у період з 08.08.2017 по 09.10.2017.
48. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
49. Відповідно до пунктів 1 та 3 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази; або встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
50. З огляду на обмежений обсяг процесуальних повноважень Верховного Суду та на те, що суди першої та апеляційної інстанції не перевірили й не встановили ті фактичні обставини, від яких залежить правильне вирішення позовних вимог, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
VII. Судові витрати
51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
52. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                              О.О. Шишов

Судді                                                                                                           І.В. Дашутін

                                                                                                                    М.М. Яковенко