ПОСТАНОВА
Іменем України

08 серпня 2019 року 

Київ

справа №826/5099/16

касаційне провадження №К/9901/13124/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                 Єзерова А.А., Шарапи В.М.,  
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.07.2016 (головуючий суддя: Данилишин В.М., судді: Качур І.А., Келеберда В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27.10.2016 (головуючий суддя: Бабенко К.А., судді: Кузьменко В.В., Степанюк А.Г.) у справі №826/5099/16 за позовом    Товариства з обмеженою відповідальністю "Метінвест-Ресурс" до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, треті особи: Державна фіскальна служба України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Кокаду", Товариство з обмеженою відповідальністю "Втормет-Експорт", Товариство з обмеженою відповідальністю "КБК і К", Товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія "Промтрейд", Українська асоціація експортерів металобрухту, Товариство з обмеженою відповідальністю "Промресурс Сталь", Товариство з обмеженою відповідальністю "Керамет", Приватне підприємство "Верлайн", Приватне підприємство "Вторметал" про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказів,

В С Т А Н О В И В:  
У березні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Метінвест-Ресурс"    (далі - позивач, ТОВ "Метінвест-Ресурс")    звернулось до Окружного  адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України    (далі - відповідач, Мінекономрозвитку України), треті особи: Державна фіскальна служба України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Кокаду", Товариство з обмеженою відповідальністю "Втормет-Експорт", Товариство з обмеженою відповідальністю "КБК і К", Товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія "Промтрейд", Українська асоціація експортерів металобрухту, Товариство з обмеженою відповідальністю "Промресурс Сталь", Товариство з обмеженою відповідальністю "Керамет", Приватне підприємство "Верлайн", Приватне підприємство "Вторметал", в якому просило:
визнати протиправними дії Мінекономрозвитку України по проведенню 16 та 24 березня 2016 року засідань комісії з питань ліцензування господарської діяльності із заготівлі, переробки, металургійної переробки металобрухту чорних і кольорових металів, визначення рекомендованих обсягів експорту брухту чорних і кольорових металів, брухту легованих чорних металів та розгляду заявок на видачу ліцензій на експорт товарів та розподілу квот;
визнати протиправними та скасувати накази Мінекономрозвитку України про затвердження рішень Комісії від 16 та 24 березня 2016 року;
визнати протиправними дії Мінекономрозвитку України по реєстрації зовнішньоекономічних контрактів (договорів) та видачі карток реєстрації-обліку зовнішньоекономічних контрактів (договорів) на 2016 рік.
В обґрунтування позову зазначено, що при вчиненні оскаржуваних дій та видачі оскаржуваних наказів Мінекономрозвитку України порушено вимоги чинного законодавства, зокрема щодо виконання рішень суду, внаслідок чого порушено права та економічні інтереси позивача як суб`єкта господарювання.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від  22.07.2016, залишеною без змін ухвалою  Київського апеляційного адміністративного суду від 27.10.2016,    позов задоволено повністю (т. 2 а.с 273-276), т. 3 а.с. 181-182). 
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач 24.11.2016 подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21.12.2016   відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства економічного розвитку і торгівлі України  на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.07.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27.10.2016.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Відповідно до підпункту. 4 пункту 1 розділу "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 19.06.2019 визначений новий склад суду.
Верховний Суд у складі Касаційного  адміністративного суду ухвалою від 05.08.2019 прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту встановлення судами  фактичних обставин справи, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Мінекономрозвитку України 01.03.2016 видано наказ №337 «Про затвердження розрахункового балансу утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік»        (далі - наказ №337), яким, посилаючись на статтю 13 Закону України «Про металобрухт», Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №459, та з метою забезпечення виробничих потреб металургійної галузі України у металобрухті чорних металів, затверджено розрахунковий баланс утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік (т. 1 а.с. 20)
Відповідно до оголошення про прийом документів, розміщеного на сайті Мінекономрозвитку України 01.03.2016, у зв`язку із затвердженням розрахункового балансу утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік, Мінекономрозвитку України оголошено про прийом документів від суб`єктів господарювання на реєстрацію зовнішньоекономічних контрактів.
Суди попередніх інстанцій зазначили, що 16 та 24 березня 2016 року Мінекономрозвитку України провело засідання Комісії, члени якої, на підставі наказу №337, здійснили розподіл певної частки експортної квоти між суб`єктами господарської діяльності.
17.03.2016 на офіційному веб-сайті Мінекономрозвитку України розміщено оголошення про засідання Комісії щодо реєстрації контрактів на експорт металобрухту, у якому повідомлялося, що станом на 15.03.2016 до Мінекономрозвитку України подано 238 зовнішньоекономічних контракти на експорт металобрухту.
Результати засідання Комісії 16.03.2016 оформлено протоколом №1, а засідання Комісії 24.03.2016 - протоколом №2 та затверджені наказами Відповідача №446 та №519. 
В якості нормативного обґрунтування в наказах  №446 та №519 міститься посилання на статтю 9 Закону «Про металобрухт», Постанову Кабінету Міністрів № 155 від 15.02.2002, наказ Мінекономрозвитку від 19.04.2013 № 414, та рекомендації комісії оформлені відповідно протоколами № 1 та № 2 від 16.03.2016 та 24.03.2016. 
Фактично накази  №446 та №519  не містять посилань на наказ № 337 та визначають рекомендований обсяг експорту брухту чорних і кольорових металів, брухту легованих  чорних металів та розгляд заявок на видачу ліцензій на експорт товарів та розподіл квот. 
20.04.2016 на сайті Мінекономрозвитку України розміщено оголошення про те, що 25.04.2016 планується проведення чергового засідання Комісії.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.03.2016 щодо вирішення питання про вжиття заходів забезпечення позову в адміністративній справі №826/4100/16 задоволено клопотання об`єднання підприємств "Металургпром" та зупинено дію наказу №337. Як зазначено у тексті вказаної ухвали суду, вона підлягає негайному виконанню, оскарження такої ухвали не зупиняє її виконання.
Суди першої та апеляційної інстанцій погодились із твердженням позивача, що  дії та рішення Мінекономрозвитку України є протиправними, оскільки на вказаних засіданнях Комісії прийнято рішення щодо фактичного розподілу між суб`єктами господарювання часток у експорті металобрухту на 2016 рік, у той час як дію наказу №337         зупинено у судовому порядку, чим у свою чергу порушені права позивача на отримання від Мінекономрозвитку України у межах та у спосіб, що встановлені законом, реєстрації власних зовнішньоекономічних контрактів на експорт металобрухту.
Суди попередніх інстанцій виходили з того, що  на момент проведення засідань Комісії 16 та 24 березня 2016 року, видачі оскаржуваних наказів №446 та №519, а також на момент здійснення реєстрації зовнішньоекономічних контрактів (договорів) ряду суб`єктів господарювання, у тому числі і ТОВ "Метінвест-Ресурс", не існувало жодного іншого чинного нормативного акту, який би встановлював граничні обсяги експорту брухту на відповідний рік, як цього вимагає Порядок №155.
Відтак, після зупинення дії наказу №337 відсутні законні підстави для здійснення Мінекономрозвитку України будь-яких дій, що є складовими будь-якого етапу реєстрації зовнішньоекономічних контрактів.
Суди попередніх інстанцій виходили з того, що проведення засідань Комісії, на яких затверджувалися обсяги експорту металобрухту чорних і кольорових металів, а також видачі наказів про затвердження протоколів Комісії є невиконанням судового рішення в адміністративній справі №826/4100/16. Крім того, вчинення зазначених дій не відповідає положенням Порядку №155, а тому і затвердження протоколів Комісії шляхом видачі оскаржуваних наказів №446 та №519 є порушенням норм чинного законодавства.
Суд апеляційної інстанції додатково зазначив, що згідно із листом відповідача від 12.04.2016 за вих. №4101-13/10853-07 (а.с.130-131) правовими підставами щодо реєстрації зовнішньоекономічних контрактів на експорт металобрухту є, зокрема, наказ від 01.03.2016 №337 «Про затвердження розрахункового балансу утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік», дію якого зупинено.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Закон України від  05.05.1999 N 619-XIV «Про металобрухт» (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон N 619-XIV) регулює відносини, що виникають у процесі здійснення операцій з металобрухтом, який є найважливішою стратегічною та енергозберігаючою сировиною для металургійного виробництва, і спрямований на захист інтересів підприємств вітчизняної металургійної галузі та забезпечення екологічної безпеки довкілля при утворенні, збиранні та використанні металобрухту.
Згідно із статтю 9 Закону N 619-XIV контракти (договори, угоди) на експорт металобрухту підлягають реєстрації в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
На виконання вимог частини першою статті 9 Закону N 619-XIV Кабінет Міністрів України прийняв постанову №155 від 15.02.2002, якою затвердив Порядок реєстрації зовнішньоекономічних контрактів (договорів) на здійснення експортних операцій з металобрухтом (далі - Постанова № 155).
Згідно із пунктом 3 Постанови № 155 рішення про реєстрацію або відмову у реєстрації зовнішньоекономічного контракту (договору) на здійснення експортних операцій з металобрухтом приймається Мінекономрозвитку в межах граничних обсягів експорту брухту на відповідний рік.
Наказом Міністерства економічного    розвитку і торгівлі     від 19.04.2013 №414 була утворена комісія з питань ліцензування господарської діяльності із заготівлі, переробки, металургійної переробки металобрухту чорних і кольорових металів, визначення рекомендованих обсягів експорту брухту чорних і кольорових металів, брухту легованих чорних металів, розгляду заявок на видачу ліцензій на експорт товарів та розподілу квот"    (далі - Наказ №414 та Комісія ). 
Згідно із пунктом цього наказу  Комісія є постійно діючим консультативно-дорадчим органом Мінекономрозвитку.
Відповідно до пункту 3 Наказу № 414 основними  завданнями комісії є надання рекомендацій щодо видачі або відмови у видачі ліцензій, видачі копій ліцензій, переоформлення ліцензій (у зв`язку із зміною виду діяльності), прийняття рішення про визнання недійсними раніше виданих ліцензій (у зв`язку з їх переоформленням або видачею дубліката); видачі розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов, анулювання ліцензій. 
Отже, саме Комісія рекомендує Мінекономрозвитку України прийняти рішення про обсяги експорту металобрухту чорних і кольорових металів та металобрухту легованих чорних металів з метою оформлення карток реєстрації-обліку зовнішньоекономічного договору (контракту).
Згідно із пунктом 16 Наказу № 414 рішення Комісії оформлюється протоколом, який підписують головуючий на засіданні, секретар та присутні члени комісії, і затверджується відповідним наказом Міністерства. Розгляд документів, поданих суб`єктами зовнішньоекономічної діяльності для реєстрації зовнішньоекономічних контрактів (договорів) на здійснення експортних операцій з металобрухтом, здійснюється на засіданні Комісії.
Наказом №337 був затверджений розрахунковий баланс утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік. 
В якості нормативного обґрунтування Наказу № 337 зазначені вимоги статті 13 Закону України "Про металобрухт", Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №459. 
Наказ № 337 прийнятий з метою забезпечення виробничих потреб металургійної галузі України у металобрухті чорних металів, затвердження  розрахункового балансу утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік. 
Стаття 13 Закону N 619-XIV визначає загальну компетенцію центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної промислової політики у здійсненні операцій з металобрухтом у межах своїх повноважень. 
Отже, Наказ № 337 не регламентує обсягів експорту металобрухту, оскільки його дія направлена на вирішення питань внутрішньому ринку. 
Ухвалою окружного адміністративного суду міста Києва від 15.03.2016    у справі     №826/4100/16 зупинено дію наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 01.03.2016 №337 «Про затвердження розрахункового балансу утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік» до набрання законної сили судовим рішенням у даній справі.
Зазначеною ухвалою не заборонялась діяльність комісії та відповідного міністерства, не обмежувалась діяльність жодного суб`єкта владних повноважень з реєстрації зовнішньоекономічних контрактів (договорів) та видачі карток реєстрації-обліку зовнішньоекономічних контрактів (договорів) на 2016 рік. 
Судами першої та апеляційної інстанцій не встановлена об`єктивна пов`язаність оскаржених наказів №446 від 16.03.2016 та №519 від 24.03.2016     із Наказом від №337 та предметом спору у справі № 826/4100/16, в якій приймалось рішення про зупинення дії Наказу №337.  
З урахуванням встановлених обставин та їх правового регулювання, зупинення дії наказу №337 не позбавляло відповідача права  проводити засідання 16 та 24 березня 2016 року та відповідно приймати рішення з приводу ліцензування експорту металобрухту. 
Лист відповідача від 12.04.2016 вих. №4101-13/10853-07, у якому зазначено, що правовими підставами реєстрації зовнішньоекономічних контрактів на експорт металобрухту є, зокрема, Наказ №337 не спростовує встановлених  обставин та їх правового регулювання. 
Отже у судів попередніх інстанцій не було передбачених законом підстав приймати рішення про визнання протиправними  дій відповідача з проведення 16 та 24 березня 2016 року засідань комісії з питань ліцензування господарської діяльності та відповідно визнавати протиправними та скасовувати накази Мінекономрозвитку України про затвердження рішень Комісії від 16 та 24 березня 2016 року.     
З приводу рішення про  визнання протиправними дій Мінекономрозвитку України по реєстрації зовнішньоекономічних контрактів (договорів) та видачі карток реєстрації-обліку зовнішньоекономічних контрактів (договорів) на 2016 рік, Верховний Суд зазначає наступне. 
Відповідно до частини другої статті 11 КАС України (далі КАС України), в редакції, чинній на момент прийняття рішень судом першої та апеляційної інстанцій, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Згідно із статтею 105 КАС України адміністративний позов може містити у тому числі  (…) вимоги про скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб`єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень (в редакції на момент прийняття рішень судом першої та апеляційної інстанцій). 
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 162 КАС України суд має право визнати  протиправними рішення суб`єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення (в редакції на момент прийняття рішень судом першої та апеляційної інстанцій).
Системний аналіз зазначених норм свідчить про наявність права розглядати та визнавати протиправними певні (конкретні) рішення чи дії суб`єкта владних повноважень. 
У той же час, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд,    прийнявши рішення про визнання протиправними дій Мінекономрозвитку України з реєстрації невизначеного кола зовнішньоекономічних контрактів (договорів) та видачи карток реєстрації-обліку зовнішньоекономічних контрактів (договорів) на 2016 рік порушив норми процесуального права. 
Відповідно    статті 351 КАС України    підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення (…) є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України слід задовольнити, а  постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.07.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27.10.2016, якими позов задоволено, скасувати. Ухвалити у цій справі нову постанову, якою відмовити в задоволенні позову.
Керуючись статтями    341,    345,    349,    351,    355,    356,    359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.07.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27.10.2016 у справі №826/5099/16 скасувати.
Ухвалити нову постанову про відмову Товариству з обмеженою відповідальністю "Метінвест-Ресурс" у задоволенні позову.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                        С. М. Чиркін

                                                                                      А. А. Єзеров   
                                                                                                    
                                                                                                В. М. Шарапа