Постанова
Іменем України
15 травня 2019 року
м. Київ
Справа № 826/4766/17
Провадження № 11-1290 апп 18
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_1 (далі також - позивач) до Шевченківської районної в місті Києві державної адміністрації (далі також - відповідач) про визнання бездіяльності незаконною та зобов`язання вчинити дії 
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі Костюк Л. О., Бужак Н. П. і Твердохліб В. А. 
Учасники справи:
        позивач:  ОСОБА_1 ;
        відповідач: Шевченківська районна в місті Києві державна адміністрація;
        особа, яка подала апеляційну скаргу:Служба безпеки України (далі - СБУ).
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           У квітні 2017 року позивач звернувся з позовом, в якому просив:
1.1.      Визнати незаконною відмову відповідача щодо видачі позивачеві ордера на квартиру АДРЕСА_1 (далі - квартира).
1.2.      Зобов`язати відповідача видати позивачеві та його родині оформлений ордер на квартиру.
2.           Мотивував позов так:
2.1.      Позивач з родиною проживав в однокімнатній службовій квартирі АДРЕСА_2 , що була виділена позивачеві зі службового фонду СБУ.
2.2.      5 листопада 2013 року житлово-побутова комісія Центрального управління СБУ (далі - Комісія) прийняла рішення, оформлене протоколом № 24, про надання позивачу на родину з чотирьох осіб квартири для постійного проживання з метою поліпшення житлових умов квартиру та зняття позивача з квартирного обліку.
2.3.      20 грудня 2013 року голова відповідача видав розпорядження № 795 «Про затвердження спільного рішення керівництва та Комісії про надання жилих приміщень» (далі - розпорядження № 795), яким затвердив вказане рішення Комісії.
2.4.      Після одержання квартири позивач звільнив раніше надану службову квартиру та передав її СБУ.
2.5.      Протягом лютого-березня 2014 року позивач неодноразово звертався до відповідача з проханням видати йому ордер № 05742 серії Б на жиле приміщення (далі - ордер), що однак не дало позитивного результату.
2.6.      10 квітня 2014 року Департамент господарського забезпечення СБУ листом з вих. № 19/10-1263 повідомив про «призупинення» видачі ордера через виявлення фактів, які потребують додаткової перевірки.
2.7.      У травні-червні 2014 року комісія Центрального управління СБУ проводила щодо позивача службове розслідування, результати якого були направлені до прокуратури.
2.8.      14 липня 2014 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань були внесені відомості щодо наявності у діях позивача складу кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 190 та частиною четвертою статті 358 Кримінального кодексу (далі - КК) України.
2.9.      15 січня 2015 року прокурор прийняв постанову про закриття кримінального провадження щодо позивача за частиною першою статті 190 КК України через відсутність у його діях складу кримінального правопорушення.
2.10.   27 січня 2016 року Голосіївський районний суд м. Києва постановив ухвалу, якою закрив кримінальне провадження за обвинуваченням позивача за частиною четвертою статті 358 КК України за закінченням строків давності притягнення до кримінальної відповідальності.
2.11.   Позивач не отримав ордер на квартиру, проте був знятий з квартирного обліку.
2.12.   9 лютого 2017 року позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій просив повідомити про наявність обставин, що перешкоджають видачі ордера.
2.13.   3 березня 2017 року у відповідь на звернення відповідач надіслав лист з вих. № 109.109/М-217, згідно з яким ордер не був виданий позивачеві через лист Департаменту господарського забезпечення СБУ від 1 березня 2017 року (вих. № 19/10-732).
2.14.   Рішення Комісії від 5 листопада 2013 року, оформлене протоколом № 24, і розпорядження № 795 не скасовані, а тому відмова відповідача видати ордер є неправомірною та порушує право позивача на житло.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.           3 травня 2017 року Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалив постанову, якою позовні вимоги задовольнив:
3.1.      Визнав незаконною відмову відповідача щодо видачі (вручення) позивачеві ордера на квартиру.
3.2.      Зобов`язав відповідача видати (вручити) позивачеві та його родині оформлений ордер на квартиру.
4.           Мотивував рішення так:
4.1.      Рішення, які були підставою для надання позивачеві квартири та видачі ордера, прийняті в межах компетенції суб`єктів владних повноважень та у встановленому законодавством порядку.
4.2.      Рішення про надання житлового приміщення не можуть бути переглянуті після видачі на їх підставі ордера на жиле приміщення, а ордер на ім`я позивача був виданий.
4.3.      Законодавство не передбачає можливості «призупинення» видачі ордера. Тому зазначені відповідачем обставини щодо продовження службової перевірки та запланованого на майбутнє розгляду питання про визнання таким, що втратило чинність, розпорядження № 795 не є підставами для відмови у врученні позивачу ордера.
4.4.      У сторін відсутній спір про право позивача, оскільки останній реалізував право на поліпшення житлових умов, внаслідок чого його зняли з квартирного обліку. Спір виник через протиправну відмову відповідача вручити позивачеві виданий на його ім`я ордер, що є перешкодою у реєстрації місця проживання, оформлення особового рахунку тощо. А тому справу має розглядати адміністративний суд.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.           13 липня 2017 року Київський апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу, якою закрив провадження у справі. Вважав, що справу слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
6.           Мотивував ухвалу так:
6.1.      Позовні вимоги спрямовані на захист порушеного права на житло, а спірні правовідносини регулюються цивільним законодавством.
6.2.      Предметом адміністративного позову може бути визнання неправомірними лише тих рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які безпосередньо впливають на права й обов`язки позивача у сфері публічно-правових відносин. Натомість, позов у цій справі спрямований на захист прав у сфері цивільно-правових відносин, що виключає можливість його розгляду та вирішення адміністративним судом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.           У серпні 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою. Просить скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 травня 2017 року.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
8.           30 жовтня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
9.           Мотивував ухвалу тим, що позивач оскаржує ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року через порушення правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
10.        Позивач стверджує, що він реалізував право на поліпшення житлових умов, внаслідок чого його зняли з квартирного обліку.
11.        Предметом перевірки адміністративним судом у цій справі не є законність отримання позивачем відповідного житла. Спір виник через протиправну відмову відповідача вручити позивачеві ордер, що створює перешкоди, зокрема, у реєстрації місця проживання й укладенні договорів про надання комунальних послуг. Тому апеляційний суд мав перевірити дії відповідача на предмет додержання вимог, передбачених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду.
12.        Позивач не заявив вимог про визнання за ним права на житло та не скаржився на порушення житлових прав своєї сім`ї. А тому справу слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
(2) Позиції інших учасників справи
13.        21 вересня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення СБУ на касаційну скаргу, мотивовані так:
13.1.   Позовні вимоги спрямовані на поновлення порушеного, на думку позивача, права на поліпшення житлових умов. А тому спір має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
13.2.   За результатами службового розслідування, призначеного наказом Центрального управління СБУ від 23 травня 2014 року № 274, встановлено, що з метою отримання квартири позивач подав до Комісії підроблені документи.
13.3.   4 квітня 2017 року Комісія прийняла рішення, оформлене протоколом № 5, яким скасувала своє рішення від 5 листопада 2013 року, оформлене протоколом № 24, на підставі частини п`ятої пункту 26 Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР, затверджених постановою Ради Міністрів УРСР і Укрпрофради від 11 грудня 1984 року № 470 (далі - Правила № 470).
13.4.   СБУ неодноразово зверталося до відповідача з листами від 10 квітня 2017 року (вих. № 19/10-1263), від 12 квітня 2017 року (вих. № 19/10-1386), від 11 березня 2017 року (вих. № 19/10-732) щодо скасування пункту 1.1 розпорядження № 795 у частині, що стосується надання житлової площі позивачу.
13.5.   Листом від 28 квітня 2017 року (вих. № 109/03/28-3300) відповідач повідомив про неможливість скасування пункту 1.1 розпорядження № 795, через розгляд Окружним адміністративним судом міста Києва справи № 826/4766/17.
13.6.   Помилковим є висновок суду першої інстанції про те, що рішення про надання позивачеві жилого приміщення не може бути скасоване або переглянуте самим відповідачем, оскільки це рішення не вичерпало свою дію та не призвело до виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією позивачем його прав.
13.7.   Під час досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42014110350000111 встановлено, що подана позивачем довідка Ірпінського комунального житлово-експлуатаційного підприємства «Ірпінь» від 13 грудня 2012 року № 2166, що була підставою для прийняття рішення Комісії від 5 листопада 2013 року, є підробленою.
13.8.   11 вересня 2017 року СБУ звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом про скасування пункту 1.1 розпорядження № 795.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1)         Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанції
14.        Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
15.        Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у вказаній редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
16.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом). Близький за змістом припис закріплений у пункті 1 частини першої статті 19КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
17.        Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.
18.        Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних і житлових відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Близький за змістом припис закріплений і в частині першій статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
19.        Оскільки ці приписи не передбачають винятків зі встановленого ними загального правила, вони поширюються і на правовідносини щодо надання житла у порядку поліпшення житлових умов.
20.        Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право, яке має існувати на час звернення до суду, а, по-друге, суб`єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
21.        Відтак, вирішуючи питання про юрисдикцію суду, необхідно, насамперед, з`ясувати характер спірних правовідносин, а також суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.
22.        Стосовно характеру спірних правовідносин, то суди першої й апеляційної інстанцій встановили такі обставини:
22.1.   20 грудня 2013 року відповідач видав розпорядження № 795, згідно з яким затвердив спільне рішення керівництва та Комісії (оформлені протоколами від 5 листопада 2013 року № 24 та від 12 листопада 2013 року № 32) про надання позивачу на родину з чотирьох осіб квартири. Через це позивача зняли з квартирного обліку.
22.2.   На підставі розпорядження № 795 на ім`я позивача був виданий ордер на квартиру, але не був йому вручений.
22.3.   Згідно з листом Департаменту господарського забезпечення СБУ від 10 квітня 2014 року (вих. № 19/10-1263) відповідач «призупинив» видачу позивачу ордера у зв`язку з виявленням фактів, які потребують додаткової перевірки.
22.4.   Листом від 3 березня 2017 року (вих. № 109-109/М-2017) відповідач повідомив позивача, що підставою «призупинення» видачі ордера стало проведення Департаментом господарського забезпечення СБУ службового розслідування щодо отримання позивачем житла, а також призначення на березень поточного року засідання Комісії, на яке винесено питання про «відміну» її рішення від 5 листопада 2013 року в частині надання позивачеві квартири.
22.5 .   21 березня 2017 року позивач звернуся до відповідача із заявою, в якій просив видати йому ордер на квартиру.
22.6.   Відповідач відмовив позивачу у видачі ордера, оскільки 4 квітня 2017 року Комісія прийняла рішення про скасування її рішення від 5 листопада 2013 року, оформлене протоколом № 24, у частині надання позивачеві квартири.
23.        Стосовно суті права, за захистом якого позивач звернувся до суду, то предметом позову є визнання незаконною відмови відповідача у видачі позивачеві ордера на квартиру, оскільки така відмова порушує право позивача на отримання житла,та зобов`язання відповідача видати цей ордер. Тобто, позивач звернувся до суду за захистом порушеного, на його думку, права на житло.
24.        Стаття 31 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК) передбачає, що громадяни, які потребують поліпшення житлових умов, мають право на одержання у користування жилого приміщення в будинках державного або громадського житлового фонду. Жилі приміщення надаються зазначеним громадянам, які постійно проживають у даному населеному пункті, як правило, у вигляді окремої квартири на сім`ю.
25.        На підставі рішення про надання жилого приміщення виконавчий комітет районної, міської, районної в місті, селищної, сільської ради видає громадянинові ордер, який є єдиною підставою для вселення у надане жиле приміщення (частина перша статті 58 ЖК, пункт 69 Правил № 470).
26.        Тобто, у випадку невидачі особі, якій на підставі рішення уповноваженого органу було надане жиле приміщення для поліпшення житлових умов, ордера ця особа не може використовувати вказане жиле приміщення.
27.        Велика Палата Верховного Суду уже зазначала, що за правиламицивільного судочинства розглядаються спори щодо права особи на житло, зокрема, про взяття на облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, або зняття з такого обліку та про надання житла. Такі спори є житловими (цивільними) спорами, незалежно від участі у справі суб`єкта владних повноважень як відповідача (див., зокрема, висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 3 жовтня 2018 року у справі № 757/37024/15-а; від 13 березня 2019 року у справі № 688/2940/16-ц та від 3 квітня 2019 року у справі №  826/11308/18).
28.        З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду вважає, що вимога позивача видати ордер на підставі відповідного рішення органу державної влади спрямована на реалізацію права на житло та має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
29.        Враховуючи те, що управлінські дії відповідача мали наслідком створення перешкоди у реалізації права позивача на житло, спір позивача з відповідачем не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, тобто не є публічно-правовим.
30.        Якщо особа стверджує пропорушення її прав наслідками, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення її цивільних прав чи інтересів або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, то визнання незаконними таких дій є способом захисту відповідних цивільних прав та інтересів (аналогічні висновки сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 15 травня 2018 року у справі № 755/8749/16-ц, від 30 травня 2018 року у справі № 826/7431/16).
31.        Отже, вимога визнати незаконною відмову відповідача щодо видачі (вручення) позивачеві ордера на квартиру є способом захисту права позивача на житло та має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
32.        З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи позивача щодо адміністративної юрисдикції суду.
33.        Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
34.        Тому суд касаційної інстанції не може перевірити ті доводи касаційної скарги, які стосуються встановлення фактичних обставин справи.
(2)         Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
35.        Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення (пункт 1 частини першої статті 349 КАС України).
36.        Згідно з частиною першою статті 350 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
37.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що Київський апеляційний адміністративний суд 13 липня 2017 року постановив ухвалу з додержанням норм процесуального права, а тому залишає її без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
(3)         Висновки щодо застосування норм права
38.        Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19 ЦПК України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року). Близький за змістом припис був закріплений і в частині першій статті 15 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року.
39.        Позовні вимоги про визнання незаконною відмови видати (вручити) ордер на квартиру та зобов`язання на підставі відповідного рішення органу влади видати (вручити) цей ордер спрямовані на реалізацію права на житло та мають розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Керуючись частинами першою та другою статті 341, пунктом 1 частини першої статті 349, частиною першою статті 350, статтями 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.   Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.   Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | І. В. Саприкіна
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
| О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
| В. С. Князєв | О. Г. Яновська
| Л. М. Лобойко |
Відповідно до частини третьої статті 355 КАС України постанову оформив суддя Гудима Д. А.