ПОСТАНОВА
Іменем України

20 серпня 2019 року 

Київ

справа №826/14258/18

адміністративне провадження №К/9901/16305/19

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:
суддя-доповідач          Гусак М.  Б.,
судді Блажівська Н.  Є., Гімон М.  М.,

за участю секретаря судового засідання Хом`яка О.  А.,
учасники справи:
представник позивача - Погорлецький Є. А. , 
представники відповідача - Рожкова В.  О., Фещук К.  А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні (у режимі відеоконференції) касаційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14 січня 2019 року (суддя Панкеєва В.  А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25  квітня 2019 року (судді Мельник-Томенко Ж.  М., Ватаманюк Р.  В., Сторчак В.  Ю.) у справі №   826/14258/18 за позовом Коростенського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області до Північного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги від 8  серпня 2018 року №06-04-17/5023,

УСТАНОВИЛА:

31 серпня 2018 року Коростенське об`єднане управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - Управління ПФУ) звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу Північного офісу Державної аудиторської служби України (в особі Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області; далі - Управління Північного офісу Держаудитслужби) від 8 серпня 2018 року №  06-04-17/5023 «Про усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною в Коростенському об`єднаному управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області».

На обґрунтування позовних вимог Управління ПФУ посилалося на неврахування фактичних обставин та законодавства, невиключення відповідачем з акта ревізії помилкових висновків щодо порушення умов проведення перерахунку пенсії ОСОБА_2 та неправильності виплат пенсії ОСОБА_3 , а також безпідставне направлення вимоги про усунення виявлених порушень законодавства, повернення зайво виплачених коштів на загальну суму 139961, 68 грн.

Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 14 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25  квітня 2019 року, позов задовольнив.

Не погодившись із ухваленими у справі судовими рішеннями, Управління Північного офісу Держаудитслужби подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права судами при розгляді справи, просить скасувати зазначені рішення й ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Управління ПФУ подало відзив на касаційну скаргу, в якому вказує на законність та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень та просить залишити їх без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, обговоривши наведені в касаційній скарзі доводи, обґрунтування заперечення на касаційну скаргу, перевіривши обґрунтованість оскаржуваних судових рішень у межах доводів касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновків, що касаційна скарга підлягає задоволенню.

Суди встановили, що за результатами проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період із 1 січня 2015 року по 31 березня 2018  року Управління Північного офісу Держаудитслужби склало акт від 12 липня 2018 №04-10/12, згідно з висновками якого встановлено, зокрема, порушення Управлінням ПФУ вимог законодавства, у результаті чого були зайво виплачені кошти на загальну суму 139961,68 грн.

Не дивлячись на заперечення до акта, вчасно подані Управлінням ПФУ, 8 серпня 2018  року Управління Північного офісу Держаудитслужби надіслало позивачу вимогу від цієї ж дати за №  06-04-17/5023 «Про усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною в Коростенському об`єднаному управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області». У вимозі зазначено, що під час ревізії встановлено порушення вимог: пункту 8 статті 4 Закону України від 20 жовтня 2014 року №1706-VII «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб»; пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2014 року №637 «Про здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам»; пунктів 6,7-1 «Порядку оформлення і видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 року №509; пунктів 2.1, 2.2 розділу ІІ «Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», затвердженого постановою правління Пенсійного фонду України від 25 листопада 2005 року №22-1 (внутрішньо переміщеній особі ОСОБА_3 проводилась виплата пенсії по інвалідності відповідно до статті 54 Закону України від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» за період із 1 червня 2015 року по 30 червня 2016 року за відсутності довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції (або продовження дії довідки від 4  листопада 2014 року №1808000056) внаслідок чого зайво виплачено пенсійних коштів за період із 1 червня 2015 року по 30 червня 2016 року на загальну суму 119054,65 грн, чим завдано матеріальної шкоди Управлінню ПФУ на вказану суму). Також у вимозі йдеться про порушення статті 44, частини четвертої статті 45 Закону України від 9 липня 2003 року №1058-IV «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування»; пункту 9-1 «Порядку обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року №1210; пунктів 1.5, 1.7, 4.1 «Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», затвердженого постановою правління Пенсійного фонду України від 25  листопада 2005 року №22-1 (пенсіонеру ОСОБА_2 Управлінням ПФУ без відповідної заяви безпідставно проведено перерахунок пенсії, виходячи з п`ятикратного розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня 2017 року, що призвело до зайвої виплати пенсії за період із 1 жовтня 2017 року по 31  березня 2018  року на суму 20907,03  грн). Окрім того вимога містить застереження про те, що у разі не усунення виявлених порушень в установлений строк - до 7  вересня 2018 року, орган державного фінансового контролю на підставі пункту 15 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» ініціює перед органом управління питання відповідності займаній посаді начальника Управління.

За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 цього Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм, неодноразово здійснений Верховним Судом України, а також Верховним судом та його Великою Палатою, дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

За таких обставин у останнього наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

В оскаржуваній вимозі вказано на допущені Управлінням ПФУ порушення, у результаті яких заподіяна шкода, зазначено її розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

Звертаючись до суду з позовом, Управління ПФУ фактично не погодилося з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогою про відшкодування шкоди.

Водночас, шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Управлінням Північного офісу Держаудитслужби, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №  820/3534/16.

Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку у цій справі, що доводи позивача щодо суті порушень можуть бути перевірені в межах предмета доказування. Предмет вимоги контролюючого органу до підконтрольної установи не може співпадати з предметом позову до суду до цієї особи.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування у визначений строк шкоди, виявленої останнім. Спору чи розходжень між сторонами щодо сприйняття дійсного змісту вимоги не існувало.

Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи. За невиконання такої вимоги не може наступати і відповідальність, зокрема і та, про яку зазначено в оскаржуваній вимозі. 

Водночас, статтею 164-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлена відповідальність за приховування в обліку валютних та інших доходів, непродуктивних витрат і збитків, відсутність бухгалтерського обліку або ведення його з порушенням установленого порядку, внесення неправдивих даних до фінансової звітності, неподання фінансової звітності, несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризацій грошових коштів і матеріальних цінностей, несвоєчасне подання на розгляд, погодження або затвердження річного фінансового плану підприємства державного сектору економіки та звіту про його виконання, перешкоджання працівникам органу державного фінансового контролю у проведенні ревізій та перевірок, невжиття заходів щодо відшкодування з винних осіб збитків від недостач, розтрат, крадіжок і безгосподарності.

На думку колегії, вимога органу державного фінансового контролю, зокрема, про усунення таких порушень, є обов`язковою. 

За зальним правилом вимога органу фінансового контролю має відповідати вимогам, які пред`являються до індивідуального акта частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства. Крім того, вона повинна містити, зокрема конкретні і зрозумілі указівки на адресу підконтрольної установи (її керівника), які є обов`язковими до виконання останньою, а не погрозу покарання її керівника у разі не усунення виявлених порушень у встановлений строк.

Водночас, якщо позивач знаходить вимогу зрозумілою, його розуміння змісту вимоги співпадає з тлумаченням відповідачем, позов пред`являється позивачем з підстав незаконності оцінки його дій контролюючим органом, то суд не може визнавати вимогу протиправною з інших підстав, не вказаних позивачем, зокрема, неясності акта. Саме такі порушення допущені судами першої та другої інстанції у цій справі. Вийшовши за межі позовних вимог, змінивши підстави позову, указані суди порушили приписи чинного процесуального законодавства і розглядали вимоги, які не заявлялися.

За правилами частини третьої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.  

Системний аналіз наведених норм дає підстави вважати, що передбачені частиною другою статті 2 цього Кодексу повноваження адміністративних судів перевіряти законність та обґрунтованість прийняття рішень суб`єктами владних повноважень можуть бути реалізовані лише в межах заявлених позовних вимог.

Тлумачення чинного законодавства у спосіб, який застосовувався Верховним Судом України, Великою палатою Верховного Суду та є сталою судовою практикою, унеможливлює такий розвиток, коли на підставі однієї вимоги органу державного фінансового контролю судами можуть бути прийняті протилежні рішення. Підстав для відступу від такого правозастосування колегія суддів не вбачає.

Протиправність дій працівників підконтрольної установи входить до предмета доказування у справі про відшкодування шкоди.

У зв`язку з цим звернення Управління ПФУ з позовом про визнання незаконною та скасування вимоги від 8 серпня 2018 року №06-04-17/5023, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи наведене, ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. 

Керуючись статтями 341, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України задовольнити.

2. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25  квітня 2019 року та рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14 січня 2019 року скасувати, у позові Коростенського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області до Північного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги від 8 серпня 2018 року №06-04-17/5023 - відмовити. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 22 серпня 2019 року.

Суддя-доповідач                                                                                М.  Б. Гусак

Судді:                                                                                                       Н.  Є. Блажівська

                                                                                                    М.  М. Гімон