П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
15 травня 2019 року
м. Київ
Справа № 127/19267/17
Провадження № 11-1102апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 27 жовтня 2017 року (суддя Гриневич В. С.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року (судді Сторчак В. Ю., Ватаманюк Р. В., Мельник-Томенко Ж. М.) у справі № 127/19267/17 за позовом ОСОБА_1 до Вінницької міської ради (далі - Міськрада), Виконавчого комітету Міськради, Департаменту комунального господарства та благоустрою Міськради (далі - Департамент) про визнання протиправними й скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міськради, Виконавчого комітету Міськради та Департаменту, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення ХІ сесії VIIскликання Міськради від 30 вересня 2016 року № 422 «Про затвердження проектів землеустрою, передачу земельних ділянок в постійне користування, оренду, поновлення терміну дії договорів оренди» у частині, визначеній додатком 2 до цього рішення;
- визнати протиправним і скасувати рішення Виконавчого комітету Міськради від 06 жовтня 2016 року № 2320 «Про надання ДКГтаБ міської ради вихідних даних - містобудівних умов і обмежень на проектування кладовища на вул. Сабарівське шосе, б/н в м. Вінниці»;
- зобов`язати відповідачів - суб`єктів владних повноважень прийняти рішення і вчинити певні дії щодо усунення порушень прав і свобод людини та громадянина, а також інтересів позивача від будь-яких протиправних дій у подальшому по влаштуванню кладовища на вул. Сабарівське шосе у м. Вінниці.
Вінницький міський суд Вінницької області ухвалою від 12 вересня 2017 року адміністративний позов ОСОБА_1 залишив без розгляду.
Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 09 жовтня 2017 року скасував ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 12 вересня 2017 року в частині залишення без розгляду адміністративного позову про визнання протиправним і скасування рішення Міськради від 30 вересня 2016 року № 422 та щодо зобов`язання відповідачів прийняти рішення й вчинити певні дії по усуненню порушень прав і свобод людини та громадянина, а також інтересів позивача і будь-яких протиправних дій в подальшому по влаштуванню кладовища на вул. Сабарівське шосе, б/н у м. Вінниці ; справу в цій частині направив до Вінницького міського суду Вінницької області для продовження розгляду. В решті ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 12 вересня 2017 року залишив без змін.
Вінницький міський суд Вінницької області ухвалою від 27 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року, відмовив у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення ХІ сесії VIIскликання Міськради від 30 вересня 2016 року № 422 «Про затвердження проектів землеустрою, передачу земельних ділянок в постійне користування, оренду, поновлення терміну дії договорів оренди» у частині, визначеній додатком 2 до цього рішення, на підставі пункту 1 частини першої статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. У решті позовних вимог адміністративний позов суд залишив без руху, надавши позивачу строк для усунення зазначених в ухвалі недоліків.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови у відкритті провадження у справі, ОСОБА_1  подав касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суди порушили норми процесуального права. В цій справі оскаржується рішення Міськради як суб`єкта владних повноважень про виділення земельної ділянки під кладовище. Скаржник не претендує на отримання в користування цієї земельної ділянки та не оспорює права користування цією земельною ділянкою іншими особами, що, на його думку, підтверджує відсутність приватноправового спору. Проте оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування порушує права невизначеного кола мешканців м. Вінниці, що свідчить про публічно-правовий характер спірних правовідносин. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій, що перешкоджають подальшому провадженню у справі, та передати справу на новий розгляд до Вінницького окружного адміністративного суду як суду першої інстанції. При цьому ОСОБА_1 зазначив, що рішення судів у частині залишення позовних вимог без руху він не оскаржує, оскільки в цій частині наведені в ухвалі суду вимоги були виконані шляхом подачі 06 жовтня 2017 року уточнень і змін до адміністративного позову, в яких позивач відмовився від цих позовних вимог.
У відзиві на касаційну скаргу представник Міськради зазначив, що суд правомірно відмовив у відкритті провадження в частині позовної вимоги про визнання протиправним і скасування рішення ХІ сесії VII скликання Міськради від 30 вересня 2016 року № 422, оскільки ця позовна вимога пов`язана з правомірністю користування Департаментом земельною ділянкою площею 36,4731 га з відповідним кадастровим номером, яка йому передана оскаржуваним рішенням Міськради, а тому стосується виключно цивільного права, захист якого має відбуватися в порядку цивільного судочинства. У зв`язку з викладеним представник Міськради просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 30 січня 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 18 вересня 2018 року передав справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 03 жовтня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України. 
На підставі частини першої статті 341 КАС України Велика Палата Верховного Суду як суд касаційної інстанції переглядає оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, зважаючи на те, що рішення Вінницького міського суду Вінницької області, залишене без змін судом апеляційної інстанції, в частині залишення позовних вимог ОСОБА_1 без руху в касаційному порядку не оскаржено. 
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги.
З матеріалів справи вбачається, що Міськрада на ХІ сесії VIIскликання прийняла рішення від 30 вересня 2016 року № 422 «Про затвердження проектів землеустрою, передачу земельних ділянок в постійне користування, оренду, поновлення терміну дії договорів оренди», згідно з додатком 2 до якого: 
- затвердила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки на вул. Сабарівське шосе, б/н у м. Вінниці, розроблений Міським комунальним підприємством «Вінницький муніципальний центр містобудування і архітектури» на замовлення Департаменту; 
- передала Департаменту в постійне користування земельну ділянку з кадастровим номером 0510100000:02:109:0002 площею 36,4731 га для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування за вказаною адресою за рахунок земель комунальної власності; 
- установила обмеження (обтяження) у вигляді: дотримання цільового використання земельної ділянки; здійснення благоустрою прилеглої території відповідно до технічних умов та плану благоустрою, погодженого належним чином; заборони розміщення будь-яких об`єктів, ТС, встановлення елементів благоустрою, в т. ч. МАФ, без відповідних дозволів; використання земельної ділянки в межах охоронюваних зон з дотриманням вимог чинного законодавства; встановлення права третіх осіб на ремонт, прокладку і обслуговування інженерних мереж; дотримання вимог Закону України від 05 березня 1998 року № 187/98-ВР «Про відходи» та інших вимог природоохоронного законодавства; обов`язкового дотримання обмежень, встановлених щодо використання земельної ділянки; дотримання вимог статті 18 Закону України від 08 вересня 2005 року № 2862-IV «Про автомобільні дороги».
Не погодившись із зазначеним рішенням Міськради у вказаній частині, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи у відкритті провадження у вказаній вище частині позовних вимог, Вінницький міський суд Вінницької області, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що спір, за вирішенням якого до суду звернувся позивач, у частині вимог про визнання протиправним і скасування рішення ХІ сесії VII скликання Міськради від 30 вересня 2016 року № 422 не стосується захисту прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин, оскільки за результатами реалізації наведеного рішення у юридичної особи - Департаменту виникло речове право щодо користування переданою йому земельною ділянкою, а тому такий спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими ці висновки судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час вирішення справи судом першої інстанції) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, тобто на момент розгляду справи судом апеляційної інстанції), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. 
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Таким чином, спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Згідно із частиною першою статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Конституційний Суд України в Рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до суду з позовом до Міськради, Виконавчого комітету Міськради та Департаменту, у якому, зокрема, просив визнати протиправним і скасувати рішення ХІ сесії VII скликання Міськради від 30 вересня 2016 року № 422 «Про затвердження проектів землеустрою, передачу земельних ділянок в постійне користування, оренду, поновлення терміну дії договорів оренди» у частині, визначеній додатком 2 до цього рішення.
Згідно з додатком 2 до рішення Міськради від 30 вересня 2016 року № 422, зокрема, передано Департаменту в постійне користування земельну ділянку площею 36,4731 га, кадастровий номер 0510100000:02:109:0002 , для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування за адресою: вул. Сабарівське шосе, б/н у м. Вінниці, за рахунок земель комунальної власності.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 послався на те, що він є співзасновником Вінницької обласної асоціації захисників довкілля «Явір», яка є екологічною і правозахисною організацією, що постійно бореться за забезпечення екологічної безпеки й захист безпечного для життя і здоров`я людей та збереження генофонду Українського народу довкілля. При цьому позивач звернувся до суду у зв`язку з порушенням, на його думку, конституційних прав і свобод мешканців м. Вінниці, вказавши на те, що на підставі оскаржуваного рішення Міськради Департаменту надано містобудівні умови та обмеження на проектування кладовища на земельній ділянці на вул. Сабарівське шосе, б/н у м. Вінниці , що є порушенням екологічних умов, вимог водного та земельного законодавства, суперечить санітарним нормам і правилам, оскільки відведена під кладовище земельна ділянка розташована біля річки Південний Буг, яка є джерелом централізованого водопостачання на території Вінницької області.
При цьомуспірним рішенням Міськрада виділила Департаменту (виконавчому органу Міськради) земельну ділянку, яка розташована в межах м. Вінниці, для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування без передачі цієї земельної ділянки фізичним чи юридичним особам, тобто така земельна ділянка залишилась у користуванні територіальної громади.
Отже, виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними, на думку позивача, діями відповідача при вирішенні питання щодо передачі земельної ділянки у постійнекористування, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в цій справі відсутній спір про право, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування, які впливають на права та законні інтереси невизначеного кола осіб, відтак цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 127/16433/17 (провадження № 11-461апп18).
Таким чином, помилковими є висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Оскільки суди попередніх інстанцій в оскаржуваній частині постановили рішення, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень в цій частині з направленням матеріалів позовної заяви до суду першої інстанції для продовження розгляду.
При цьому під час вирішення питання про відкриття провадження у справі суд першої інстанції повинен перевірити наявність підстав, визначених частиною першою статті 29 КАС України, для передачі справи на розгляд іншого адміністративного суду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 27 жовтня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року в частині відмови у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення Вінницької міської ради XI сесії VII скликання від 30 вересня 2016 року № 422 «Про затвердження проектів землеустрою, передачу земельних ділянок в постійне користування, оренду, поновлення терміну дії договорів оренди» у частині, визначеній додатком 2 до цього рішення, - скасувати, а матеріали позовної заяви направити до Вінницького міського суду Вінницької області для продовження розгляду.
3. В іншій частині ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 27 жовтня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк                                                        О. Б. Прокопенко
 
                                      С. В. Бакуліна                                                        Л. І. Рогач
 
                                      В. В. Британчук                                                     І. В. Саприкіна
 
                                      Д. А. Гудима                                                                      О. М. Ситнік
 
                                      В. С. Князєв                                                            В. Ю. Уркевич
 
                                      Л. М. Лобойко                                                       О. Г. Яновська
 
                                      Н. П. Лященко