П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
19 червня 2019 року
м. Київ                                                                      
Справа № 638/3490/18
Провадження № 11-284апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р.,              Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М.,                 Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до оперуповноваженого управління Центральної ОДПІ                    м. Харкова Головного управління ДФС у Харківській області майора податкової поліції Мазурчака Олександра Володимировича, старшого оперуповноваженого оперативного управління Центральної ОДПІ м. Харкова Головного управління ДФС в Харківській області Григор`єва Максима Вікторовича про визнання дій протиправними та стягнення моральної шкоди
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Дзержинського районного суду                  м. Харкова від 26 березня 2018 року (суддя Штих Т. В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року (судді Старосуд М. І., Бегунц А. О., Старостін В. В.),
УСТАНОВИЛА:
19 березня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправними дії старшого оперуповноваженого головного оперативного відділу Центральної ОДПІ Головного управління Міндоходів України в Харківській області Григор`єва М. В., що полягають в складанні адміністративного протоколу та притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за умови відсутності в діях особи складу адміністративного правопорушення, та стягнути з нього моральну шкоду в розмірі 100 грн;
- визнати протиправними дії оперуповноваженого оперативного управління Центральної ОДПІ м. Харкова Головного управління ДФС у Харківській області Мазурчака О. В. щодо складання протоколу огляду та вилучення майна особою, що не мала на це права та у справі, де відсутній склад адміністративного правопорушення, та стягнути з нього моральну шкоду в розмірі 100 грн;
- визнати протиправними дії старшого оперуповноваженого оперативного управління Центральної ОДПІ м. Харкова Головного управління ДФС у Харківській області Григор`єва М. В. щодо складання протоколу огляду та вилучення майна особою, що не мала на це права та у справі, де відсутній склад адміністративного правопорушення, та стягнути з нього моральну шкоду в розмірі 100 грн;
- визнати протиправними дії оперуповноваженого оперативного управління Центральної ОДПІ м. Харкова Головного управління ДФС у Харківській області Мазурчака О. В. щодо вилучення майна особою, що не мала на це права та у справі, де відсутній склад адміністративного правопорушення, та стягнути з нього моральну шкоду в розмірі 100 грн;
- визнати протиправними дії старшого оперуповноваженого оперативного управління Центральної ОДПІ м. Харкова Головного управління ДФС у Харківській області                   Григор`єва М. В. щодо вилучення майна особою, що не мала на це права та у справі,                      де відсутній склад адміністративного правопорушення, та стягнути з нього моральну шкоду в розмірі 100 грн.
Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 зазначив, що відсутність складу та події адміністративного правопорушення в діянні позивача, про яке складено протокол, встановлено у постанові Ленінського районного суду міста Харкова від 14 грудня   2017 року (справа № 642/4804/17) про закриття провадження у справі про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 164 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).                         Отже, за відсутності складу правопорушення, дії відповідачів, пов`язані зі складанням згаданих вище протоколів, на здійснення яких вони не мали права, є протиправними та завдали позивачу моральної шкоди.
Дзержинський районний суд м. Харкова ухвалою від 26 березня 2018 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року,відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалені цими судами рішення щодо відмови у відкритті провадження у справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Незгода скаржника з висновками судів про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі за його позовом обґрунтована тим, що в цьому випадку предметом оскарження є не протокол про притягнення до адміністративної відповідальності та протокол опису і вилучення майна, а саме дії суб`єктів владних повноважень щодо складання таких документів, що є публічно-правовим спором, який у розумінні пункту 1 частини першої статті 20 КАС має вирішуватися в порядку адміністративного судочинства. Крім того, скаржник посилається на те, що  суди не роз`яснили, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
На час розгляду справи відповідачі відзивів на касаційну скаргу не подали.
Дослідивши в межах, визначених частиною першою статті 341 КАС, наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду таке.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
При цьому за визначенням, закріпленим у пункті 2 частини першої статті 4 КАС, публічно-правовий спір - це спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Водночас відповідно до пункту 3 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом.
У свою чергу, частиною першою статті 221 КУпАП розгляд справ про адміністративні правопорушення, передбачені, серед інших, статтею 164 зазначеного Кодексу, віднесено до компетенції суддів районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Разом з тим, як вірно зазначили суди попередніх інстанцій, складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та, в силу положень статті 251 КУпАП, є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності. Таким чином, судами було вказано на те, яким саме судом мали б розглядатися доводи позивача щодо протиправності вказаних ним у позові процесуальних дій відповідачів, пов`язаних зі складанням протоколів у провадженні про адміністративне правопорушення.
Слід також зауважити, що розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до відповідальності, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.
При цьому сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання його незаконним, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року, прийнятій за наслідками розгляду справи № 712/7385/17 про визнання протиправними дій щодо незаконного складення протоколу про адміністративне правопорушення, вказала на те, що оскільки дії відповідачів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують його права, то вони окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності не оскаржуються. 
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір у цій справі не є адміністративним, оскільки відповідачі при складанні протоколів про адміністративне правопорушення, огляд та вилучення майна здійснювали не публічно-владні управлінські функції, а процесуальні дії, оцінка яким надається під час розгляду справи про адміністративне правопорушення. 
Оскільки позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідачів не пов`язані з вирішенням публічно-правового спору, то висновки судів попередніх інстанцій про необхідність подання позову про відшкодування моральної шкоди в порядку цивільного судочинства є правильними.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Оскільки висновки судів першої та апеляційної інстанцій про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів зроблені з правильним застосуванням і дотриманням норм матеріального й процесуального права, касаційну скаргу              ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Дзержинського районного суду м. Харкова від 26 березня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу  ОСОБА_1  залишити без задоволення.
2. Ухвалу Дзержинського районного суду м. Харкова від 26 березня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | О. Р. Кібенко
| Т. О. Анцупова | В. С. Князєв
| С. В. Бакуліна | Л. М. Лобойко
| В. В. Британчук | Н. П. Лященко
| Ю. Л. Власов | В. В. Пророк
| Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
| М. І. Гриців | В. Ю. Уркевич
| В. І. Данішевська | О. Г. Яновська
| Ж. М. Єленіна |