ПОСТАНОВА
Іменем України

11 липня 2019 року 
Київ
справа №654/4145/15-а
адміністративне провадження №К/9901/14139/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С. Г.,
суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції в Херсонській області про визнання незаконними дій та скасування постанови, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Херсонській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.04.2016 (головуючий суддя Косова І. П., судді: Турецька І. О., Стас Л. В.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Державної екологічної інспекції в Херсонській області (далі - Інспекція), в якому просив: визнати протиправними дії державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Інспекції при складанні акту перевірки та протоколу про адміністративні правопорушення відносно позивача; визнати такими, що не відповідають дійсності відомості, внесені до протоколу про адміністративне правопорушення щодо порушення приватним підприємцем ОСОБА_1 статті 167 Земельного кодексу України, частини першої статті 45 Закону України від 19.06.2003 №962-IV «Про охорону земель» (далі - Закон №962-IV); визнати незаконною та скасувати постанову від 16.11.2015 №03-11/193 про накладення на позивача адміністративного стягнення за статтею 52 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).

Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, ОСОБА_1 зазначав, що спірна постанова не відповідає вимогам законодавства та порушує його права, оскільки відповідачем не дотримано встановленої КУпАП процедури, зокрема, в частині належного повідомлення особи, щодо якої розглядається справа, про дату і місце її розгляду, який, до того ж, проведено за відсутності останньої. Також позивач посилається й на те, що не вчиняв адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачене статтею 52 КУпАП, а відтак, у даному випадку, відсутній склад такого правопорушення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Голопристанського районного суду Херсонської області   від 12.02.2016 відмовлено у задоволенні позову.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що під час розгляду справи не було встановлено протиправності на незаконності дій державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища при складанні Акту №03-1-/60 та протоколу про адміністративне правопорушення №6055 відносно приватного підприємця ОСОБА_1 , а тому відсутні й підстави для скасування спірної постанови. Вказував суд і на те, що у розумінні частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) предметом оскарження не можуть бути протоколи про адміністративне правопорушення або акти перевірок, оскільки такі не є рішенням суб`єкта владних повноважень (нормативно-правовим актом або актом індивідуальної дії), а тому вимоги щодо визнання такими, що не відповідають дійсності відомостей, внесених до протоколу щодо порушення ОСОБА_1 вимог статті 167 Земельного кодексу України та частини першої статті 45 Закону №962-IV, а також вимоги в частині визнання незаконними дій державного інспектора при складанні акту та протоколу - є безпідставними та такими що не відповідають вимогам діючого законодавства.

Зазначене судове рішення оскаржене позивачем в апеляційному порядку.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.04.2016 рішення суду першої інстанції скасовано, а позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано спірну постанову відповідача. В решті позову відмовлено.

Висновки суду апеляційної інстанції ґрунтуються на тому, що оскаржувана постанова про накладення адміністративного стягнення прийнята необґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення суб`єкта владних повноважень, з порушенням права особи на участь у процесі прийняття рішення, а отже є незаконною та підлягає скасуванню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із наведеним вище рішенням суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог, Інспекція у травні 2016 року подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та залишити позов без розгляду.

Вимоги касаційної скарги позивач аргументує тим, що судом першої інстанції порушено приписи КАС України стосовно предметної підсудності справ, оскільки цей спір належить вирішувати в окружному суді, а не місцевому загальному як адміністративному. Скаржник наводить мотиви й стосовно дотримання ним процедури розгляду справи про адміністративне правопорушення, оскільки у протоколі, врученому під розписку уповноваженій на представництво інтересів позивача особі,  містились дані про дату і місце розгляду справи. Також відповідач наголошує на доведеності вини саме позивача у вчинені адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачене статтею 52 КУпАП, що свідчить про наявність складу такого адміністративного правопорушення, а відтак і підстав для притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04.07.2016 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

15.12.2017 набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція КАС України.

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.06.2019, визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи у складі: головуючий суддя Стеценко С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.

Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 10.07.2019.

Позивач своїм правом подання заперечень на касаційну скаргу не скористався.

Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

Як встановлено судами попередніх інстанцій, 23.09.2015 посадовими особами Інспекції проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 , результати якої зафіксовані в Акті №03-10/60.

У вказаному акті зазначено, що згідно з державним актом на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1 , виданим громадянці ОСОБА_2 на підставі розпорядження Голопристанської       районної       державної       адміністрації від 18.10.2004 №376, земельна ділянка розташована на території Збур`ївської сільської       ради       (фактичне       розташування       земельної       ділянки       за       межами населеного пункту с. Облої Збур`ївської сільської ради Голопристанськ району Херсонської області). Цільове призначення земельної ділянки - ведення особистого сільського господарства. Акт зареєстровано в книзі записів реєстрації державних актів на право       власності на землю та на право постійного користування землею, договору оренди землі від 22.10.2004 №010472101. Кадастровий план земельної ділянки НОМЕР_2, а площа земельної ділянки складає 1,9998 га.

Під час перевірки досліджено технічний паспорт території Збур`ївської сілської ради на будівлі та споруди біля свердловини №6 Таврійської площини, виданий Херсонським Бюро технічної інвентаризації в 2011 році. Відповідно до вказаного технічного паспорту на земельній ділянці розташовані будівлі загальною площею 187 кв. м., а саме: будиночок для відпочинку, площею 97,5 кв. м., літній душ площею 1,4 кв. м., будівля 22,4 кв. м., будівля 36,0 кв. м., будівля 20,0 кв. м., будівля 17,8 кв. м.,   туалет 1,2 кв. м.

Довіреністю від 29.08.2011 ВРН №855347 громадянка ОСОБА_2 уповноважила громадянина ОСОБА_1 бути її представником, а також мати право розпоряджатися всім її майном, яке розташоване на території України - з чого б воно   не складалось та де б воно не знаходилось.

До перевірки надавалась й технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) громадянці ОСОБА_2 для ведення особистого селянського господарства, площею 1,9998 га,   розташованої на території Збур`ївської сільської ради Голопристанського району із земель які перебувають у власності громадянки ОСОБА_2 .

Перевіркою встановлено, що вказана земельна ділянка, а також суміжні земельні ділянки на підставі усних домовленостей з їх власниками без   укладання договорів оренди використовуються ОСОБА_1 (кадастрові номери земельних ділянок: НОМЕР_3 ; НОМЕР_4 ; НОМЕР_5 ).

Також під час перевірки встановлено що на всіх земельних ділянках,   розташована артезіанська свердловина АДРЕСА_1. А на земельних ділянках   0002 та 0004 розташований басейн розмірами 25 х 80 м. загальною площею 200 м. кв. та глибиною орієнтовно 1,5 м. Згідно наданого дублікату паспорту   свердловини АДРЕСА_1,       метою       використання       свердловини - є використання термальних мінеральних вод. Свердловина самовиливна. Оголовок свердловини знаходиться в павільйоні наземного типу. Павільйон закритий, не засмічений. Свердловина приладами обліку не обладнана. Через отвір у стіні павільйону прокладено підставку та гумовий шланг для витоку води зі свердловини до басейну, який огороджений дерев`яними спорудами без фундаменту. По штучно створеному каналу, прокопаному в землі,   шириною близько 0,5 м, вода, що відводиться з басейну, потрапляє у природне поглиблення, яке заповнене водою та розташоване частиною на іншій земельній ділянці.

Цього ж дня, спеціалістами відділу інструментально - лабораторного контролю Інспекції здійснено відбір проб ґрунту (акт відбору проб ґрунту від 23.09.2015 №10-15). 

Згідно з протоколом вимірювань показників складу та властивостей ґрунтів від 21.10.15 №10-15 встановлено, що в зразках ґрунту, відібраного на забрудненій земельній ділянці, вміст амонію (обмінного)   в перерахунку на азот амонійний, заліза (рухомі форми), нітратів, фосфор (рухомі форми) та хлоридів (водна витяжка), перевищує гранично - допустиму та фонову концентрацію.

За висновками акту перевірки встановлено: факт нецільового використання земельної ділянки, що є порушенням статті 96 Земельного кодексу України; відсутність у позивача дозволів на користування надрами та на спеціальне водокористування (видобування підземних вод); відсутність договорів оренди земельних ділянок; відсутність огородження зони суворого режиму санітарної охорони свердловини №6; відсутність первинного обліку водопостачання; здійснення водовідведення на рельєф місцевості.

13.11.2015 державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Херсонської області Литвиненко Т. І., на підставі   протоколу вимірювань показників складу та властивостей ґрунтів від 21.10.2015 №10-15, складено протокол №6055 про порушення ОСОБА_1 статті 167 Земельного кодексу України та частини першої статті 45 Закону №962-IV (далі - протокол), що є складом адміністративного правопорушення, передбаченого  статтею 52 КУпАП.

16.11.2015 цією ж посадовою особою відповідача за наслідками розгляду протоколу про адміністративні правопорушення від 13.11.2015 винесено постанову №03-11/193 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_1 за статтею 52 КУпАП у вигляді штрафу в розмірі 65 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Позиція Верховного Суду

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 52 КУпАП встановлена адміністративна відповідальність за псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними і радіоактивними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, неочищеними стічними водами, виробничими та іншими відходами, а так само невжиття заходів по боротьбі з бур`янами, що тягне за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян - суб`єктів підприємницької діяльності - від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

В свою чергу, за приписами частин першої, другої статті 167 Земельного кодексу України, порушення вимог якої зафіксовані в протоколі, господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад встановлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється.  Нормативи гранично допустимих концентрацій небезпечних речовин у ґрунтах, а також перелік цих речовин затверджуються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

У протоколі, також, вказувалось про порушення позивачем приписів частини першої статті 45 Закону №962-IV, згідно з якою господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад установлені граничнодопустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється.

Статтею 46 цього ж Закону передбачено, що юридичні і фізичні особи, винні в порушенні законодавства України про охорону земель, несуть відповідальність згідно із законом.

Відповідальність за порушення земельного законодавства передбачена статтею 211 Земельного кодексу України, пункту «в» частини першої якої встановлює, що громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення: псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами.

У розумінні частин першої статті 9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.   

Завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення, відповідно до статті 245 КУпАП, є: своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

Згідно з приписами статей 251, 252 КУпАП доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами. Орган (посадова особа) оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.   

Обставини, що підлягають з`ясуванню при розгляді справи про адміністративне правопорушення визначені статтею 280 КУпАП, за змістом якої орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Тобто, винесенню постанови у справі про адміністративне правопорушення передує своєчасний розгляд такої справи уповноваженим на те органом (посадовою особою) у точній відповідності з законом, під час якого здійснюється всебічне, повне і об`єктивне з`ясування її обставин на підставі доказів, оцінка яким надана з урахуванням всіх обставин справи в їх сукупності, встановлюється сам факт вчинення правопорушення, вина особи у його вчиненні.

У даному ж випадку, як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач, як у протоколі про адміністративне правопорушення, так і під час розгляду цієї справи заперечував свою вину у вчиненні вказаного адміністративного правопорушення, аргументувавши це тим, що використання води зі свердловини ним не здійснюється, при цьому під час розгляду справи про адміністративне правопорушення доказів зворотного не здобуто, як і не встановлено обставин, які б це спростовували.

Як доказ забруднення земельної ділянки відповідачем взято до уваги протокол вимірювань показників складу та властивостей ґрунтів від 21.10.15 №10-15, однак такий беззаперечно не свідчить проте, що це забруднення земельних ділянок сталось внаслідок винний дій саме позивача, який, до того ж, не є їх власником або орендарем.

Більше того, судами встановлено, що артезіанська свердловина АДРЕСА_1 належить Казенному підприємству "Південекогеоцентр" та розташована на земельній ділянці, яка перебуває у власності Голопристанської районної ради, а зразки води з вказаної свердловини під час перевірки не відбирались.

Встановлені судами обставини цієї адміністративної справи спростовують твердження відповідача, що вказана вище свердловина розташована безпосередньо на земельних ділянках, якими на підставі усних домовленостей користується позивач, а також те, що така ним експлуатується.

За наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо протиправності спірної постанови відповідача, оскільки під час розгляду справи не встановлено наявності у діях особи, яку притягнено до адміністративної відповідальності, складу адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 52 КУпАП, а відтак відсутні підстави для притягнення позивача до такої відповідальності.

Що ж стосується доводів касаційної скарги про порушення судом першої інстанції правил предметної підсудності адміністративних справ, то з цього приводу колегія суддів зазначає, що за змістом пункту 1 частини першої статті 18 КАС України в редакції, чинній станом на день подання даного позову, місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Предметом же цього спору є рішення суб`єкта владних повноважень (постанова) у справі про притягнення позивача до адміністративної відповідальності, а тому така справа предметно підсудна Голопристанському районному суду Херсонської області як адміністративному суду.

Враховуючи викладене, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, правильно застосував норми матеріального та не допустив порушень норм процесуального права.

За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 344, 349, 350, 355, 356  КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Херсонській області залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.04.2016 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,
А. І. Рибачук,
Л. В. Тацій,
Судді Верховного Суду