П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
26 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 810/4310/18
Провадження № 11-263апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року (суддя Кармазін О. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року(судді Василенко Я. М., Кузьменко В. В., Шурко О. І.) у справі № 810/4310/18 за позовом  ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання дій протиправними та
ВСТАНОВИЛА:
У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України, в якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо направлення кримінального провадження від 30 травня 2018 року № 42018000000001318 до Прокуратури Харківської області.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що 25 січня 2018 року він подав до Генеральної прокуратури України заяву в порядку статті 214 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) про вчинення прокурором Харківської області ОСОБА_4 та його заступником ОСОБА_3 . кримінального правопорушення, передбаченого статтею 364 Кримінального кодексу України (далі - КК України). Проте ця заява була проігнорована відповідачем, а дані про вчинення кримінального правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) внесені не були. З огляду на це позивач звернувся до Печерського районного суду міста Києва зі скаргою на бездіяльність Генеральної прокуратури України. Суд вказану скаргу задовольнив: зобов`язав уповноважених осіб Генеральної прокуратури України внести відомості до ЄРДР за заявою ОСОБА_1 про вчинення кримінального правопорушення від 25 січня 2018 року, розпочати досудове розслідування та через 24 години з моменту внесення таких відомостей надати заявнику витяг з ЄРДР. Генеральна прокуратура України внесла відомості про вчинене кримінальне правопорушення, зазначене в заяві ОСОБА_1 від 25 січня 2018 року, лише 30 травня 2018 року, про що листом від 02 липня 2018 року повідомила ОСОБА_1 . Генеральна прокуратура України ініціювала кримінальне провадження від 30 травня 2018 року № 42018000000001318за частиною першою статті 364 КК України згідно із заявою ОСОБА_1 щодо вчинення прокурором Харківської області ОСОБА_4 та його заступником ОСОБА_3 . кримінального правопорушення. Разом з тим у своєму листі від 02 липня 2018 року Генеральна прокуратура України також зазначила, що матеріали кримінального провадження були направлені до Прокуратури Харківської області для організації досудового розслідування. На думку позивача, оскільки суб`єктами вказаного кримінального провадження є прокурор та його заступник, то за правилами статті 216 КПК України Генеральна прокуратура України повинна була направити вказане кримінальне провадження до Національного антикорупційного бюро України.
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 14 вересня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту першого частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржувані судові рішення постановлено з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неможливості захисту потерпілого від неправомірних дій Генеральної прокуратури України. На думку скаржника, перелік дій чи бездіяльності, наведений у статті 303 КПК України, не передбачає оскарження такої дії як направлення матеріалів для організації досудового розслідування. До того ж оскільки спір позивача з прокуратурою не вирішується в порядку кримінального судочинства, тому не діє обмеження, яке встановлено приписами пункту 2 частини другої статті 19 КАС України, а відтак на спір між сторонами, який є публічно-правовим, поширюється юрисдикція адміністративних судів. З огляду на викладене скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити його позов.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 01 лютого 2019 рокувідкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 06 березня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 березня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
У відзиві на касаційну скаргу Генеральна прокуратура України звернула увагу на те, що органи досудового розслідування під час перевірки заяви про злочин та її вирішення, визначення підслідності та місця проведення досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Тому такі спори не випливають із здійснення суб`єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій, та, відповідно, не належать до юрисдикції адміністративних судів. На думку відповідача, цей спір має вирішуватися судами за правилами кримінального судочинства.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі й відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що предметом позову в цій справі є правомірність дій Генеральної прокуратури України щодо направлення кримінального провадження від 30 травня 2018 року № 42018000000001318 до Прокуратури Харківської області.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що спірні правовідносини за своєю правовою природою є кримінально-процесуальними, а відтак позов підлягає вирішенню відповідно до частини першої статті 306 КПК України слідчим суддею місцевого суду згідно з правилами судового розгляду, передбаченими статтями 318 - 380 цього Кодексу.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Частиною другою статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).
Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
У цій справі позивач ставить перед судом адміністративної юрисдикції питання про порушення своїх прав як заявника у зв`язку з направленням кримінального провадження від 30 травня 2018 року № 42018000000001318, порушеного Генеральною прокуратурою України за його заявою про кримінальне правопорушення, до Прокуратури Харківської області.
Позивач у касаційній скарзі стверджує, що приписами пункту 1 частини першої статті 303 КПК України встановлено, що особа, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування (а заявник і є такою особою), на досудовому провадженні може оскаржити лише бездіяльність прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 цього Кодексу, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов`язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк. Частиною другою цієї ж статті КПК України встановлено, що скарги на інші дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314-316 цього Кодексу. Приписами частини другої статті 314 КПК України встановлено, що підготовче судове засідання відбувається за участю прокурора, обвинуваченого, захисника, потерпілого, його представника та законного представника, цивільного позивача, його представника та законного представника, цивільного відповідача та його представника, представника юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, згідно з правилами, передбаченими цим Кодексом для судового розгляду. Серед переліку учасників кримінального провадження, які беруть участь у підготовчому судовому засіданні, відсутні особи, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування (заявник відноситься саме до таких осіб). На час направлення матеріалів кримінального провадження до Прокуратури Харківської області для організації досудового розслідування, ОСОБА_1 не був визнаний потерпілим у цьому провадженні, тобто він є заявником, а відтак не наділений правом оскаржувати дії та бездіяльність прокурора щодо направлення матеріалів для організації досудового розслідування як під час досудового розслідування, так і під час підготовчого судового засідання.
Надаючи оцінку висновкам судів та доводам скаржника, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
Завданнями кримінального провадження відповідно до частини першої статті 2 КПК України є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура. 
Порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України (частина перша статті 1 КПК України).
Пунктом 5 частини першої статі 3 КПК України досудове розслідування визначено як стадію кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності.
За правилами статті 218 КПК України досудове розслідування здійснюється слідчим того органу досудового розслідування, під юрисдикцією якого знаходиться місце вчинення кримінального правопорушення. Якщо слідчому із заяви, повідомлення або інших джерел стало відомо про обставини, які можуть свідчити про кримінальне правопорушення, розслідування якого не віднесене до його компетенції, він проводить розслідування доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність. Спори про підслідність вирішує керівник органу прокуратури вищого рівня. Спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності Національного антикорупційного бюро України, вирішує Генеральний прокурор або його заступник.
Порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування встановлено статтями 303, 314-316 КПК України.
У Рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6рп/2001 роз`яснено, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.
Таким чином, прокурори під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, зокрема й при вирішенні питань щодо підслідності у кримінальних провадженнях, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, отже,оскарження таких діянь має відбуватися виключно за правилами, встановленими КПК України.
Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/2004/18 (провадження № 11-874апп18).
Оскільки спір у цій справі виник у зв`язку з протиправними, на переконання ОСОБА_1 , діями (бездіяльністю) уповноважених осіб Генеральної прокуратури України, вчиненими (не вчиненими) ними у рамках кримінального провадження від 30 травня 2018 року № 42018000000001318, перевірка правомірності таких дій (бездіяльності)з огляду на положення пункту 2 частини другої статті 19 КАСзнаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду, адже їх оскарження має здійснюватися у порядку, встановленому КПК України.
Отже, суди першої та апеляційної інстанцій, ураховуючи суть спірних правовідносин та їх суб`єктний склад, правильно застосували норми матеріального й процесуального права та обґрунтовано дійшли висновку про відмову у відкритті провадження в цій справі внаслідок непоширення юрисдикції адміністративного суду на позовні вимоги  ОСОБА_1 , а також обґрунтовано вказали на те, що заявлені вимоги підлягають вирішенню відповідно до частини першої статті 306 КПК України слідчим суддею місцевого суду згідно з правилами судового розгляду, передбаченими статтями 318-380 цього Кодексу.
На підставі пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк                                                        В. С. Князєв
 
                                               Т. О. Анцупова                                                       Л. М. Лобойко
 
                                               С. В. Бакуліна                                                         Н. П. Лященко
 
                                               В. В. Британчук                                                     О. Б. Прокопенко
 
                                               Ю. Л. Власов                                                           В. В. Пророк
 
                                               М. І. Гриців                                                              Л. І. Рогач
 
                                               Д. А. Гудима                                                                       О. М. Ситнік
 
                                               В. І. Данішевська                                                  О. С. Ткачук
 
                                               Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич
 
                                               О. Р. Кібенко                                                                       О. Г. Яновська