ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2019 року 
м. Київ

Справа №  924/963/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: 
Бенедисюка І.М. (головуючий), Селіваненка В.П., Малашенкової Т.М., 
за участю помічника судді Лисяної Т.В. (за дорученням головуючого судді),
представників учасників справи:
позивача - Логінової Т. Ю. ,
відповідача - Кучевської Г.В. ,
розглянув у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу  Хмельницької міської ради
на рішення Господарського суду Хмельницької області від 06.02.2019
та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від  01.04.2019
за позовом Хмельницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України
до Хмельницької міської ради 
про зобов`язання виконати рішення адміністративної колегії Хмельницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 22.12.2017 №  64-р/к у справі №03-06/35-17.

ІСТОРІЯ СПРАВИ
У зв`язку з перебування судді  Колос І.Ю. на лікарняному склад судової колегії Касаційного господарського суду змінився, що підтверджується Витягом з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 08.07.2019, який наявний в матеріалах справи.

Стислий виклад позовних вимог

1.          Хмельницьке обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України (далі - Відділення АМКУ) звернулось до Господарського суду Хмельницької області з позовом про зобов`язання Хмельницької міської ради (далі - Рада) виконати рішення адміністративної колегії Хмельницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 22.12.2017 №  64-р/к у справі №03-06/35-17 (далі - рішення №  64-р/к).

2.           У позовній заяві зазначено, що відповідач всупереч вимогам частини другої та третьої статті 56 Закону України від 11.01.2001 №  2210-III "Про захист економічної конкуренції" (далі - Закон України "Про захист економічної конкуреції") не виконав рішення №  64-р/к.

Стислий виклад рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

3.          Рішенням Господарського суду Хмельницької області від  06.02.2019 (суддя                         Муха М.Є.)  позов задоволено.  

4.          Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від   01.04.2019 (колегія суддів: Коломис В.В. - головуючий, Саврій В.А., Миханюк М.В.) рішення суду першої інстанції залишено без змін.
                                                         
5.          Суди зобов`язали відповідача виконати рішення  №  64-р/к з огляду на те, що Відділення АМКУ прийняло це рішення у межах повноважень відповідно до вимог закону та в установленому порядку надіслало його відповідачу.  Однак відповідач не виконав рішення  №  64-р/к у строк, установлений законом для добровільного виконання рішення органу Антимонопольного комітету України, та не повідомив суд про його оскарження  або визнання недійсним.

Стислий виклад вимог  касаційної скарги

6.          Відповідач просить рішення Господарського суду Хмельницької області від  06.02.2019 і постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від  01.04.2019 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Аргументи Ради, зазначені в касаційній скарзі 

7.          Рішення  №  64-р/к прийнято із порушенням вимог статті 28 Закону України від  17.02.2011 № 3038-VI   "Про регулювання містобудівної діяльності" та пунктів 1.5,  2.1-6, 2.17,  2.21  Порядку  розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від  21.10.2011 №  244, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за №  1330/20068 (далі - Порядок), та Закону України від 21.05.1997 №  280/97-ВР "Про місцеве самоврядування".  Рада вчинила необхідні дії щодо виконання рішення  №  64-р/к, але відповідний проект рішення не прийняли  депутати ради за результатами голосування. Водночас суд не вправі зобов`язувати колегіальний орган прийняти інше рішення.

8.           У рішенні суду першої інстанції не зазначено спосіб, у який його необхідно виконати. Отже, судові рішення ухвалені з порушенням статті 238 Господарського процесуального кодексу України від 06.11.1991 №  1798-XII  у редакції Закону України      від  03.10.2017 №  2147-VIII (далі - ГПК України), оскільки рішення суду не може мати альтернативного характеру та ґрунтуватись на припущеннях. 

Аргументи Відділення АМКУ, зазначені у відзиві на касаційну скаргу

9.          Ухвалені у справі судові рішення законні та обґрунтовані.

10.            Суди зазначили, що відповідач рішення  №  64-р/к у встановленому порядку не оскаржив, тому відсутні підстави для перевірки обставин, встановлених адміністративною колегією Відділення АМКУ.

11.           Рада зобов`язана виконувати закони, у тому числі приймаючи рішення. Стаття  25 Господарського кодексу України від  16.01.2003 №  436-IV   забороняє органам місцевого самоврядування приймати акти, які порушують правила конкуренції.

12.           Відділення АМКУ прийняло рішення    №  64-р/к відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України  від  26.11.2006 №  3659-XII "Про Антимонопольний комітет України" (далі - Закон України "Про Антимонопольний комітет України"), статтею 48 Закону України "Про захист економічної конкуренції". Відповідач згідно зі статтею 56 Закону України "Про захист економічної конкуренції" зобов`язаний виконати це рішення.

Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій 

13.           Рада 05.03.2014 прийняла рішення №  42 (далі - рішення Ради  №  42).

14.           Рішенням Ради  №  42 (пункт2) внесено зміни до рішення 21-ї сесії міської ради від  12.12.2012 №  18 "Про затвердження комплексної схеми розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Хмельницького" (далі - рішення Ради  № 18).

15.            Пункт 3 рішення Ради  № 18 викладено в новій редакції: "У разі надходження звернень власників, користувачів або орендарів земельних ділянок щодо розміщення на цих земельних ділянках стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності управління архітектури та містобудування (відділ генерального плану) має право оформляти паспорти прив`язки цих тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності лише після прийняття міською радою відповідного рішення. Проект рішення міської ради у такому разі готується управлінням архітектури та містобудування за погодженням з управлінням торгівлі з урахуванням будівельних норм та затвердженої містобудівної документації та подається на розгляд міської ради через постійну комісію з питань містобудування, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища" (пункт 2.1 рішення Ради № 42).

16.          У мотивувальній частині рішення  №  64-р/к зазначено, що цим органом здійснювалось дослідження виконання органами місцевого самоврядування вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час оформлення паспортів прив`язок для визначення місця встановлення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності  (далі - ТС, паспорт прив`язки ТС) та впливу органів місцевого самоврядування на здійснення суб`єктами господарювання підприємницької діяльності в  ТС.

17.            У межах дослідження ринку встановлено, що Розділом ІІ Порядку визначено умови та перелік документів, необхідних для оформлення паспорта прив`язки ТС. Пункт 3 рішення Ради №  18, викладений у редакції рішення Ради № 42, суперечить Порядку, тому що створює додаткові умови для оформлення паспорта прив`язки ТС.  Це може призвести до необґрунтованої відмови у видачі паспорта прив`язки ТС, створити перешкоди здійсненню підприємницької діяльності та розвитку конкуренції на дослідженому ринку, дозволить суб`єктам господарювання здобувати перевагу не завдяки власним досягненням, а внаслідок дії факторів, зокрема впливу органу місцевого самоврядування.

18.           Адміністративна колегія Відділення АМКУ 19.05.2017 надіслала Раді листа №  15/107-рк/к з рекомендаціями щодо припинення дій, які містять ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

19.           Рада у відповідь повідомила (лист від 24.06.2017 №  12-2352-02-14), що пункт 3 рішення Ради №18 зі змінами, внесеними рішенням Ради № 42, прийнято в межах повноважень та відповідно до вимог законодавства.

20.           Рішенням  №  64-р/к визнано, що дії Ради у зв`язку із прийняттям пункту 3 рішення Ради  № 18 у редакції Рішення Ради  №  42 створюють перешкоди у здійсненні підприємницької діяльності. Встановлено, що Рада вчинила порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене пунктом 3 статті 50 та абзацом другим частини другої статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції" у виді антиконкурентних дій органів місцевого самоврядування, які можуть призвести до недопущення конкуренції. 

21.           Рішенням  №  64-р/к Раду також зобов`язано у двомісячний строк припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції шляхом приведення пункту 3 рішення Ради  №  18 у редакції рішення Ради  №  42 у відповідність до вимог чинного законодавства.

22.            У рішенні  №  64-р/к вказано строк оскарження цього рішення відповідно до частини першої статті 60 Закону України "Про захист економічної конкуренції".

23.           Рада отримала рішення  №  64-р/к 26.12.2017, про що свідчить долучене до матеріалів повідомлення про вручення рекомендованого поштового  відправлення.

24.           Рада не оскаржувала рішення  №  64-р/к.

25.            Відповідно до витягів із протоколів засідання Ради від 04.07.2018, 15.05.2018 за результатами голосування рішення скасування пункту 3 рішення Ради  №  18 не прийнято.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА. АКТИ ЗАСТОСУВАННЯ  ПРАВА

Закон України  від 26.11.1993 № 3659-XII "Про Антимонопольний комітет України"

26.           пункти 1,2 частини п`ятої статті 14
Адміністративна колегія територіального відділення Антимонопольного комітету України має такі повноваження: 1) розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, проводити розслідування або дослідження за цими заявами і справами; 2) приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення, надавати попередні висновки стосовно узгоджених дій.

Закон України від 11.01.2001 № 2210-III "Про захист економічної конкуренції" 

27.            Частина друга статті 56 
Рішення та розпорядження органів Антимонопольного комітету України, голів його територіальних відділень є обов`язковими до виконання.

28.          Частина перша статті 60
Заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів Антимонопольного комітету України повністю або частково до господарського суду у двомісячний строк з дня одержання рішення. Цей строк не може бути відновлено.

29.          Частина друга статті 15
Антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції. Вчинення антиконкурентних дій органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю забороняється і тягне за собою відповідальність згідно з законом. 

30.           Пункт 1 статті 50
Порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції є антиконкурентні дії органів місцевого самоврядування.

Закон України  від 17 .02.2011 № 3038-VI   "Про регулювання містобудівної діяльності"
31.           Частина друга статті 5
Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

32.          Частина друга статті 4
Суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

33.           Частина четверта статті 28
Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Господарський процесуальний кодекс України   від 06.11.1991 N 1798-XII  у редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII

34.          Частина перша статті 4 
Право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.  

35.          Стаття 7
Правосуддя в господарських судах здійснюється на засадах рівності всіх юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми, форми власності, підпорядкування, місцезнаходження, місця створення та реєстрації, законодавства, відповідно до якого створена юридична особа, та інших обставин; рівності всіх фізичних осіб незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного і соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак; рівності фізичних та юридичних осіб незалежно від будь-яких ознак чи обставин.

36.          Частини перша, третя статті 13
Судочинство у господарських судах здійснюється на засадах змагальності сторін.
Кожна сторона повинна довести обставини, які мають значення для справи і на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених законом.

37.          Частина перша статті 73
Доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи.

38.           Стаття 74
Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Докази подаються сторонами та іншими учасниками справи.

39.          Стаття 86
Суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.
Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.
Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), який міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

40.            Частина перша статті 300 
Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

41.           Частина друга статті 300
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

42.          Стаття 309
Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові                рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка аргументів учасників справи та висновків попередніх судових інстанцій

43.           Суди першої та апеляційної інстанції відповідно до положень Закону України "Про Антимонопольний комітет України", статті 56 Закону України "Про захист економічної конкуренції" з огляду на досліджені обставини справи обґрунтовано ухвалили рішення, якими зобов`язали відповідача виконати рішення № 64-р/к.
44.          Касаційний господарський погоджується із висновком судів, що Рада,  не оскарживши рішення № 64-р/к в установленому Законом України "Про захист економічної конкуренції" порядку, не може заперечувати щодо порушення або неправильного застосування норм матеріального чи процесуального права органом Антимонопольного комітету України у цьому рішенні.

45.          Водночас зміст оскаржених рішень свідчить, що Рада не спростувала покладений в основу рішення № 64-р/к висновок про те, що внесені нею зміни до пункту 3 рішення Ради  № 18 суперечать Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", згідно з яким розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Отже, такі дії Ради суперечать затвердженому відповідно до цього Закону Порядку. Таким чином, Рада зобов`язана припинити встановлене Відділенням АМКУ порушення законодавства про захист економічної конкуренції. 

46.           Рада може забезпечити виконання рішення № 64-р/к у межах повноважень, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування".

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

47.           Звертаючись з касаційною скаргою,  відповідач не спростував висновків попередніх судових інстанцій, покладених в основу оскаржуваних судових рішень, та не довів неправильного застосування ними норм матеріального та процесуального права як необхідної передумови для скасування ухвалених у справі судових рішень.

48.           Зокрема, відповідач, стверджуючи про наявність підстав для скасування судових рішень повністю та ухвалення нового рішення, не довів, що суди неправильно застосували норми матеріального права або порушили норми процесуального права.

Судові витрати
49.          Понесені позивачем у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати покладаються на позивача, оскільки касаційна скарга залишається без задоволення. 
Касаційний господарський суд, керуючись статтями 129, 300, 308, 309, 315 ГПК України, 

ПОСТАНОВИВ:

Рішення Господарського суду Хмельницької області від 06.02.2019 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від  01.04.2019 зі справи 924/963/18 залишити без змін, а касаційну скаргу Хмельницької міської ради - без задоволення.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                      І. Бенедисюк
Суддя                                                                                                      Т. Малашенкова
Суддя                                                                                                       В. Селіваненко