П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
03 липня 2019 року
м. Київ
Справа № 823/2491/18
Провадження № 11-331апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Богдан-логістик» (далі - ТОВ «Богдан-логістик») на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року (суддя Гаращенко В. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року (судді Безименна Н. В., Аліменко В. О., Кучма А. Ю.) у справі № 823/2491/18 за позовом ТОВ «Богдан-логістик» до виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - Виконком) про визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
У червні 2018 року ТОВ «Богдан-логістик» звернулося до суду з позовом до Виконкому, у якому просило визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 10 квітня 2018 року № 272.
На обґрунтування позову ТОВ «Богдан-логістик» зазначило, що оскаржуваним рішенням Виконком затвердив акт про визначення збитків власнику землі від 15 листопада 2017 року № 41-2017, підставою для чого зазначено неотримання доходів територіальною громадою за час користування позивачем без правовстановлюючих документів земельною ділянкою площею 37,6523 га, що знаходиться за адресою: м. Черкаси, просп. Хіміків, 74. Цим рішенням Виконком також зобов'язав позивача відшкодувати визначені збитки в повному обсязі не пізніше одного місяця з дня його прийняття. На думку позивача, оскаржуване рішення Виконкому є незаконним, а тому підлягає скасуванню. 
Черкаський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 червня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), роз'яснивши позивачу право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ТОВ «Богдан-логістик» у касаційній скарзі зазначило, що суди неповно з'ясували обставини, що мають значення для справи, та порушили норми матеріального й процесуального права. На думку скаржника, дії Виконкому як суб'єкта владних повноважень при ухваленні рішення щодо затвердження акта про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам підлягають оскарженню саме до суду адміністративної юрисдикції, оскільки вчинені суб'єктом владних повноважень у межах контролю за використанням та охороною земель. Посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, скаржник зазначив, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів. На підставі викладеного ТОВ «Богдан-логістик» просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
У відзиві на касаційну скаргу представник Виконкому зазначив, що вважає касаційну скаргу необґрунтованою й такою, що не підлягає задоволенню. На думку Виконкому, у цій справі спір стосується не стільки правомірності дій відповідача стосовно затвердження акта комісії для визначення збитків власнику землі та землекористувачам і втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва в м. Черкаси, тобто перевірки того, чи здійснені вони в межах повноважень, у спосіб та з дотриманням порядку, що передбачені чинним законодавством України, скільки визначення розміру збитків за фактичне користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів. Отже, суди правильно встановили обставини справи та ухвалили судові рішення з додержанням норм права, а тому відсутні підстави для їх зміни чи скасування.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 березня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 02 квітня 2019 року передав цю справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, мотивувавши це тим, що учасник справи оскаржує судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції. 
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 12 квітня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції, залишена без змін постановою суду апеляційної інстанції, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в касаційній скарзі та у відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Виконкому від 10 квітня 2018 року № 272 затверджено акт про визначення збитків власнику землі від 15 листопада 2017 року № 41-2017, у якому підставою для визначення й відшкодування збитків зазначено недоотримання доходів територіальною громадою за час фактичного користування позивачем без правовстановлюючих документів земельною ділянкою площею 37,6532 га, що знаходиться за адресою: м. Черкаси, просп. Хіміків, 74, та зобов'язано відповідача відшкодувати визначені збитки в повному обсязі не пізніше одного місяця з дня прийняття рішення.
Вважаючи вказане рішення відповідача протиправним, ТОВ «Богдан-логістик» звернулось до суду із цим позовом.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, Черкаський окружний адміністративний суд, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що в цій справі спір стосується не стільки правомірності дій стосовно затвердження акта комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (чи здійснені вони у межах повноважень, у спосіб, з дотриманням порядку, що передбачені чинним законодавством, тощо), скільки визначення розміру збитків за фактичне користування земельною ділянкою. За висновком судів попередніх інстанцій, вимога позивача спрямована не на статусні чи процедурні повноваження органу місцевого самоврядування, а власне на правильність визначення збитків цим органом як розпорядником (власником) об'єкта власності земельної ділянки. При цьому основу спору складають цивільні відносини власності, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованими вказані висновки судів попередніх інстанцій щодо непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з цим обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб'єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Як убачається з матеріалів справи, позивач обґрунтував свої вимоги тим, що обчислення збитків за час фактичного користування земельною ділянкою в період із 04 лютого 2016 року по 01 березня 2017 року відповідачем оформлено з порушеннями норм чинного законодавства, а отже, Виконком не повинен був затверджувати своїм рішенням цей акт-розрахунок. Крім того, позивач зазначив, що до складу комісії не було включено ТОВ «Богдан-логістик», що підтверджується відповідним актом від 15 листопада 2017 року № 41-2017 про визначення збитків власнику землі, чим не забезпечено право позивача на членство в комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам.
Аналіз змісту спірних правовідносин приводить до висновку, що визначені відповідачем розміри збитків не можуть бути примусово відшкодовані на підставі оскаржуваних розрахунків відповідача, оскільки відшкодувати такі збитки можна або в добровільному порядку, або шляхом звернення Виконкому до суду з відповідним позовом.
Отже, оскаржуване ТОВ «Богдан-логістик» рішення Виконкому від 10 квітня 2018 року № 272, яким затверджено акт про визначення збитків власнику землі від 15 листопада 2017 року № 41-2017 і в якому підставою для визначення і відшкодування збитків зазначено недоотримання доходів територіальною громадою за час фактичного користування позивачем без правовстановлюючих документів земельною ділянкою площею 37,6532 га, що знаходиться за адресою: м. Черкаси, просп. Хіміків, 74, на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
З урахуванням викладеного висновок судів попередніх інстанцій про закриття провадження в адміністративній справі є правильним.
Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17 (провадження № 11-985апп18).
Разом з цим, правильно по суті вирішивши питання про закриття провадження в адміністративній справі, суди попередніх інстанцій помилково зазначили про те, що цей спір підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.
Як зазначено вище, оскаржуване ТОВ «Богдан-логістик» рішення Виконкому від 10 квітня 2018 року № 272 на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого рішення не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що в разі незгоди позивача з рішенням відповідача про затвердження акта про визначення збитків власнику землі та невиконання в добровільному порядку рішення Виконкому, орган місцевого самоврядування має право звернутися до господарського суду з позовом до ТОВ «Богдан-логістик» про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову Виконкому буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Згідно із частинами першою та четвертою статті 351 КАС України підставою для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Оскільки суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про закриття провадження в цій справі, але помилково зазначили про належність спору до юрисдикції господарських судів, то оскаржувані судові рішення підлягають зміні шляхом виключення з резолютивної частини ухвали Черкаського окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року та мотивувальної частини постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року посилання на право звернення позивача з цим позовом до суду в порядку господарського судочинства.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Богдан-логістик» задовольнити частково. 
2. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 рокузмінити.
3. Виключити з резолютивної частини ухвали Черкаського окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року та мотивувальної частини постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року посилання на право звернення позивача з цим позовом до суду в порядку господарського судочинства.
4. В іншій частині ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков
 
Судді:                                    Т. О. Анцупова                                                       В. С. Князєв
 
                                               С. В. Бакуліна                                                         Л. М. Лобойко
 
                                               В. В. Британчук                                                     Н. П. Лященко
 
                                               Ю. Л. Власов                                                           О. Б. Прокопенко
 
                                               М. І. Гриців                                                              Л. І. Рогач
 
                                               Д. А. Гудима                                                                       О. М. Ситнік
 
                                                В. І. Данішевська                                                  О. С. Ткачук
 
                                               Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич
 
                                               О. Р. Кібенко                                                                       О. Г. Яновська