Постанова 
Іменем  України
 
03 липня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 756/5080/14-ц
Провадження № 14-277цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачаТкачука О.С.,
суддів Анцупової Т.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Власова Ю.Л., Гриціва М.І. Гудими Д.А., Данішевської В.І., Єленіної Ж.М., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г. 
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом Заступника прокурора м. Києва до Київської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, відновлення становища, яке існувало до порушення, за касаційною скаргою Заступника прокурора м. Києва на постанову Апеляційного суду м. Києва від 14 березня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: Українець Л.Д., Шебуєвої В.А., Оніщука М.І., 
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст та обгрунтування позовних вимог
1. У квітні 2014 року Заступник прокурора м. Києва (далі - прокурор) звернувся до суду з позовом до Київської міської ради, ОСОБА_1 , в якому послався на те, що рішенням Київської міської ради від 24 грудня 2009 року ОСОБА_1 було передано у власність земельну ділянку площею 0,10 га з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 . На підставі вказаного рішення Київської міської ради ОСОБА_1 . 29 квітня 2010 року було видано державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1 . Прокурор зазначив те, що згадана земельна ділянка належить до земель рекреаційного призначення і на ній законодавчо заборонена діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню її за призначенням, а також - діяльність, яка негативно впливає чи може вплинути на природний стан цієї землі. Крім того, проект землеустрою не погоджено природоохоронним органом, обов`язкова державна експертиза проекту відведення земельної ділянки не проведена.
2. Враховуючи викладене, прокурор просив: визнати незаконним та скасувати рішення Київської міської ради від 24 грудня 2009 року № 1099/3168 «Про передачу громадянину ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 »; визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1 , виданий ОСОБА_1 29 квітня 2010 року; відновити становище, яке існувало до порушення, шляхом повернення у розпорядження Київської міської ради земельної ділянки площею  0,10 га, кадастровий номер НОМЕР_3, яка знаходиться по АДРЕСА_1.
Короткий зміст судових рішень
3. Рішенням Оболонського районного суду міста Києва від 28 серпня 2014 року  позов задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано рішення Київської міської ради від 24 грудня 2009 року № 1099/3168 «Про передачу громадянину  ОСОБА_1  у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 ». Визнано недійсним державний акт серії НОМЕР_1 на право власності на земельну ділянку, яка розташована по АДРЕСА_1 , кадастровий номер НОМЕР_3 , виданий ОСОБА_1 , зареєстрований 29 квітня 2010 року Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за № 04-7-02499. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Вирішено питання про розподіл судових витрат.
4. Рішення місцевого суду мотивоване тим, що позовні вимоги є частково обґрунтованими та доведеними. Спірна земельна ділянка відноситься до категорії земель рекреаційного призначення, її цільове призначення у встановленому законом порядку не змінювалося, а тому при ухваленні рішення від 26 грудня 2009 року № 1099/3168 Київська міська рада порушила вимоги статті 20 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). При цьому проект відведення спірної земельної ділянки погоджений Головним управлінням екології та охорони природних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який не відносився до органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (нинішня назва - Міністерство екології та природних ресурсів України), а також не було здійснено обов`язкову державну експертизу проекту відведення земельної ділянки.
5. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, представник ОСОБА_2 - адвокат Бенескул А.В. подав апеляційну скаргу, як представник нового власника спірної земельної ділянки, який не був залучений судом першої інстанції до участі у справі.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
6. Постановою Апеляційного суду м. Києва від 14 березня 2018 року рішення Оболонського районного суду м. Києва від 28 серпня 2014 року скасовано, провадження у справі закрито, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, посилаючись на положення пункту 1 частини першої ст.205 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України)(у редакції, чинній на час подання позову). 
7. Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що позивачем у справі є прокурор, який відповідно до обсягу наданих йому повноважень є посадовою особою органу державної влади, відтак спір відповідно до п.1 ч.2 ст.18 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (в редакції, чинній станом на момент подання позову до суду) має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст обгрунтування та вимог касаційної скарги
8. У квітні 2018 року Заступник прокурора м. Києва подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права, просив скасувати постанову Апеляційного суду міста Києва від 14 березня 2018 року і залишити в силі рішення Оболонського районного суду м. Києва від 28 серпня 2014 року. 
9. Касаційна скарга мотивована неврахуванням апеляційним судом того, що спір у цій справі стосується права власності фізичних осіб на земельну ділянку, яке підтверджується державним актом на право власності, тобто є приватно-правовим. Висновок апеляційного суду про застосування до спірних правовідносин правил суб`єктної юрисдикції та необхідність розглядати спір в порядку адміністративного судочинства помилковий, оскільки в даному випадку прокурор діяв як самостійний позивач, а не здійснював представництво інших осіб. При цьому, на думку заявника, суд апеляційної інстанції не врахував того, що вимоги про скасування державного акта про право власності на спірну земельну ділянку не заявлялися, а отже, суд безпідставно взяв до уваги правовий висновок Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, викладений у постанові від 26 січня 2018 року у справі № 810/2509/17.
Позиція інших учасників справи
10. У травні 2018 року представник ОСОБА_2 подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, посилаючись на те, що у спірних правовідносинах заступник прокурора в силу наданих йому повноважень є посадовою особою органу державної влади, тобто суб`єктом владних повноважень. Будь-які вимоги до набувача спірної земельної ділянки не пред`явлені, тому наявний спір між суб`єктами владних повноважень (прокуратурою та Київською міською радою) з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління землями територіальної громади. 
Рух справи в суді касаційної інстанції
11. 27 квітня 2018 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі та витребував її матеріали із суду першої інстанції. 
12. 25 квітня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду призначив справу до судового розгляду.
13. 15 травня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
14. Відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
15. 31 травня 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла зазначену справу до провадження та призначила до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у письмовому провадженні).
Позиція Верховного Суду
16. Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
17. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
18. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ. 
19. За вимогами ч. 1 ст. 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
20. З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
21. Частиною 1 ст. 19 ЦПК України передбачено, щосуди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
22. Відповідно до ст. ст. 1, 3, 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання позову) завданням цивільного судочинства є захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави, що виникають, зокрема, з цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
23. Отже, в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин. Визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
24. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України - юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
25. Статті 3 та 17 КАС України (у редакції, чинній на час подання позову) регламентували, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цього суб`єкта, відповідно, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
26. Отже, основною ознакою публічно-правових спорів є участь у них хоча б однієї із сторін суб`єкта владних повноважень. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися суб`єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір. 
27. До адміністративної юрисдикції відносяться справи, які виникають зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
28. Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
29. Згідно з ч. 1, 4 ст. 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.
30. Так, відповідно до ч. 2, 3 ст. 78 ЗК Україниправо власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. 
31. Згідно з ч. 1 ст. 116 ЗК Українигромадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
32. За положеннями ст. 122 ЗК Українивирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, через які також згідно зі ст. 83, 84 ЗК Українинабувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю. Комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. 
33. Статтею 80 ЗК України передбачено, що самостійними суб`єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності, а також держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.
34. Згідно з ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 22 цього Кодексу. 
35. Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від                      16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.
36. З аналізу наведеного вище вбачається, що у зв`язку з прийняттям суб`єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, зокрема, у сфері земельних правовідносин відповідний ненормативний акт слугує підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов`язків фізичних і юридичних осіб приватного права.
37. Таким чином, рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних правовідносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права оренди земельної ділянки), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
38. Прокурор вказував, що спірним рішенням Київської міської ради від 24 грудня 2009 року №1099/3168 ОСОБА_1 було передано у власність земельну ділянку площею 0,10 га з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 . На підставі вказаного рішення Київської міської ради ОСОБА_1 було видано державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1 , зареєстрований 29 квітня 2010 року Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за № 04-7-02499, який Заступник прокурора міста Києва просив визнати недійсним, зазначивши цю вимогу, як похідну від вимоги щодо скасування вказаного рішення Київської міської ради від 24 грудня 2009 року №1099/3168. 
39. В обґрунтування заявленого позову прокурор посилався на ту обставину, що вищевказана земельна ділянка належить до земель рекреаційного призначення і на ній законодавчо заборонена діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню її за призначенням, а також - діяльність, яка негативно впливає чи може вплинути на природний стан цієї землі. Проект землеустрою не погоджено природоохоронним органом, обов`язкова державна експертиза проекту відведення земельної ділянки не проведена.
40. Враховуючи вищезазначене, слід зробити висновок про те, що у спірних правовідносинах відповідач не є суб`єктом владних повноважень, оскільки ним не здійснюються публічно-владні чи управлінські функції на підставі законодавства, що виключає розгляд даної справи в порядку адміністративного судочинства. Разом із цим відносини, пов`язані з набуттям та реалізацію громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими.
41. Якщо у результаті прийняття рішення суб`єктом владних повноважень особа набула речове право на нерухоме майно, то вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин, є цивільно-правовим способом захисту права позивача і має розглядатися за правилами цивільного судочинства. При цьому, вказаний у позові суб`єктний склад сторін не впливає на вищевказану правову природу змісту спірних цивільних правовідносин, а отже безпідставними є зворотні посилання у вищевказаному відзиві на касаційну скаргу, в тому числі, в частині щодо відповідного суб`єктного складу сторін у справі в контексті тверджень, що ця справа є адміністративною. З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду щодо розгляду цього й аналогічних спорів за правилами цивільного судочинства Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20 березня 2019 року у справі № 765/5081/14-ц (провадження № 14-69цс19) відступила від висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду викладеному у постанові від 26 січня 2018 року у справі № 810/2509/17 щодо необхідності вирішення за правилами адміністративного судочинства будь-яких справ, в яких позов поданий  прокурором.
42. Аналогічні висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 526/233/16-ц (провадження № 14-5зц19), від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц (провадження № 14-120цс18, від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16 (провадження № 11-475апп18), від 22 серпня 2018 року у справі № 539/3192/16-ц (провадження № 14-277-цс18), від 28 листопада 2018 року у справі № 463/1865/17 (провадження № 14-385цс18, від 06 лютого 2019 року у справі № 488/3005/17-ц (провадження № 14-620цс18), від 15 травня 2019 року у справі № 729/608/17 (провадження № 14-648цс18), від 15 травня 2019 року у справі № 352/1414/15-ц (провадження № 14-184цс19) і підстав для відступлення від такої позиції не вбачається.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
43. Отже, зважаючи на вищевказаний предмет і підстави поданого позову, суб'єктний склад сторін та характер спірних правовідносин, неправильним є висновок суду апеляційної інстанції, що вказаний спір не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, а підвідомчий суду адміністративної юрисдикції. 
44. Згідно з ч. 6 ст. 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
45. З урахуванням вищенаведеного, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про часткове задоволення вказаної касаційної скарги та скасування постанови Апеляційного суду м. Києва від 14 березня 2018 року, як такої, що була ухвалена без врахування вищевказаних норм щодо підсудності  вказаної справи суду саме в порядку цивільного судочинства.
Щодо судових витрат
46. Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
47. Оскільки справа направляється на новий розгляд, розподілу судових витрат Верховний Суд не здійснює.
Керуючись ст. ст. 402-404, 411, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
П О С Т А Н О В И Л А:
1. Касаційну скаргу Заступника прокурора міста Києва задовольнити частково.
2. Постанову Апеляційного суду м. Києва від 14 березня 2018 року скасувати, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова Великої Палати Верховного Суду набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                            О.С. Ткачук
Судді:                            Т.О Анцупова                                   О.Р. Кібенко
 С.В. Бакуліна                                  В.С Князєв 
 В.В. Британчук                                Л.М. Лобойко
 Ю.Л. Власов                                              Н.П. Лященко
 М.І. Гриців                                                О.Б. Прокопенко
 Д.А. Гудима                                              Л.І. Рогач
 В.І. Данішевська                                      О.М. Ситнік
 Ж.М. Єленіна                                  В.Ю. Уркевич
 О.С. Золотніков                              О.Г. Яновська