ПОСТАНОВА
Іменем України

21 серпня 2019 року 
Київ
справа №822/3770/17
адміністративне провадження №К/9901/55651/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Радишевської О.Р., суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними в справі матеріалами адміністративну справу №822/3770/17 
за позовом ОСОБА_1 до Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України в Хмельницькій області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року, ухвалену в складі головуючого судді Шевчука О.П., та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року, ухвалену в складі: головуючого судді Ватаманюка Р.В., суддів Сторчака В.Ю., 
Мельник-Томенко Ж.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.           ОСОБА_1 звернулася до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області, у якому просила:
1.1.          визнати протиправними дії Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області щодо фактичної відмови листом від 23 серпня 2017 року №9-71-14 прийняти ОСОБА_1 на публічну службу в порядку поворотного прийняття на посаду головного спеціаліста Шепетівського відділу обслуговування громадян Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області;
1.2.          зобов`язати Шепетівське об`єднане управління Пенсійного фонду України Хмельницької області з дня набрання законної сили рішенням суду в цій справі укласти з ОСОБА_1 трудовий договір і прийняти ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста Шепетівського відділу обслуговування громадян Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області;
1.3.          стягнути із Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 14 серпня 2017 року до 26 грудня 2017 року в розмірі 15489,98  грн.
2.          У позовній заяві позивач зазначала, що впродовж шести місяців із дня її звільнення у зв`язку зі скороченням штату в органі, де вона проходила службу, з`явилася вакантна посада, що відповідала її кваліфікації.
3.          Позивач уважає, що відмова відповідача прийняти її на вказану посаду порушує її суб`єктивне право на поворотне прийняття на державну службу, гарантоване частиною третьою статті 87 Закону України «Про державну службу».
4.          Відповідач позову не визнав, у відзиві на позовну заяву зазначив, що позивач не могла зайняти обрану посаду, адже вона не відповідає кваліфікаційним вимогам до неї. Водночас відповідач звернув увагу, що запропонував позивачеві інші посади, тобто сприяв реалізації права позивача на поворотне прийняття на службу.
II. Установлені судами фактичні обставини справи
5.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач у травні 2006 року була прийнята на державну службу, яку проходила на різних посадах у територіальному органі Пенсійного фонду України.
6.          24 липня 2015 року позивача призначено на посаду головного спеціаліста Відділу платежів до пенсійної системи та контрольно-перевірочної роботи Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області.
7.          24 лютого 2017 року позивача попереджено про зміну умов служби та можливе наступне припинення державної служби. 18 квітня 2017 року Шепетівське об`єднане управління Пенсійного фонду України Хмельницької області запропонувало позивачеві обійняти тимчасово вакантні посади головного спеціаліста, провідних спеціалістів і постійну посаду спеціаліста в штаті Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області.
8.          Обійняти запропоновані посади позивач відмовилася.
9.          Наказом Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області від 25 квітня 2017 року №4-ос позивача звільнено з посади головного спеціаліста Відділу платежів до пенсійної системи та контрольно- перевірочної роботи Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області у зв`язку зі скороченням штату відповідно до пункту 4 частини першої статті 83 та пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».
10.          01 серпня 2017 року Шепетівське об`єднане управління Пенсійного фонду України Хмельницької області оголосило конкурс на зайняття вакантної посади державної служби категорії «В» - головного спеціаліста Шепетівського відділу обслуговування громадян Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області (1 вакансія).
11.          14 серпня 2017 року позивач звернулася до начальника Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області із заявою про прийняття на роботу на посаду головного спеціаліста Шепетівського відділу обслуговування громадян Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області в порядку поворотного прийняття відповідно до частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу».
12.          Листом від 23 серпня 2017 року №9-Н-14 Шепетівське об`єднане управління Пенсійного фонду України Хмельницької області відмовило позивачеві в призначені на посаду головного спеціаліста Шепетівського відділу обслуговування громадян Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області, мотивуючи це неможливістю припинення раніше оголошеного конкурсу.
13.          Одночасно з цим позивачеві були запропоновані вакантні посади головного спеціаліста Шепетівського відділу з питань призначення та перерахунку пенсій на період соціальної відпустки основного працівника та посаду провідного спеціаліста Шепетівського відділу з питань призначення та перерахунку пенсій.
14.          Не погоджуючися з відмовою призначити її на обрану посаду, позивач звернулася до суду.
III. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
15.          Рішенням Хмельницького адміністративного суду від 26 лютого 2018 року адміністративний позов задоволений частково:
15.1.          визнано протиправними дії Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області щодо відмови листом від 23 серпня 2017 року 
№9-17-14 прийняти ОСОБА_1 на публічну службу в порядку поворотного прийняття на посаду головного спеціаліста Шепетівського відділу обслуговування громадян Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області;
15.2.   зобов`язано Шепетівське об`єднане управління Пенсійного фонду України Хмельницької області укласти з ОСОБА_1 трудовий договір і прийняти її на посаду головного спеціаліста Шепетівського відділу обслуговування громадян Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області у зв`язку з поворотним прийняттям на роботу.
16.          У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
17.          Частково задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції керувався тим, що працівники, яких звільнено у зв`язку зі скороченням чисельності або штату працівників, мають безумовне право на поворотне прийняття на роботу, якщо упродовж року на підприємстві, установі, організації з`явилася вакантна посада аналогічної кваліфікації.
18.          Суд першої інстанції встановив, що упродовж року після звільнення позивача в Шепетівському об`єднаному управлінні Пенсійного фонду України Хмельницької області з`явилася вакансія з аналогічними кваліфікаційними вимогами, яка позивачеві запропонована не була.
19.          3 огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов висновку про порушення прав позивача на переважне укладення трудового договору й наявність підстав для зобов`язання відповідача здійснити поворотне прийняття позивача на державну службу.
20.          Водночас, відмовляючи в задоволенні вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд першої інстанції керувався тим, що спір, який виник між сторонами, не стосується поновлення на роботі, у зв`язку з чим немає визначених у статті 235 Кодексу законів про працю України правових підстав для стягнення з відповідача відповідних сум.
21.          Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 07 червня 2018 року рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог скасував і в цій частині прийняв нове, якою адміністративний позов задовольнив повністю:
21.1.   стягнув із Головного управління Пенсійного фонду України в Хмельницькій області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в період з 14 серпня 2017 до 07 червня 2018 року в розмірі 37786,86 грн.
21.2.   У решті рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року залишив без змін.
22.          Повністю задовольняючи адміністративний позов, суд апеляційної інстанції уважав, що вимога позивача про стягнення з відповідача середнього заробітку з дня звернення з заявою про поворотне прийняття на державну службу охоплюється правовим регулювання статті 235 Кодексу законів про працю України та є похідною від першої вимоги - зобов`язати прийняти позивача на публічну службу в порядку поворотного прийняття через укладання трудового договору.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
23.          Не погоджуючися з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючися на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати й ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.
24.          На обґрунтування доводів касаційної скарги відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій помилково застосували норми трудового законодавства, а не норми спеціального для цих правовідносин Закону України «Про державну службу», яким спірні правовідносини врегульовано по-іншому.
25.          Відповідач також уважає, що Законом України «Про державну службу» не визначено коло посад, які мають бути запропоновані раніше звільненому державному службовцю, у зв`язку з чим відмова від прийняття на одну посаду з одночасною пропозицією рівнозначних посад не може вважатися порушенням вимог статті 87 Закону України «Про державну службу» щодо обов`язку поворотного прийняття на службу.
26.          У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначила, що суди першої та апеляційної інстанцій повно і всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування оскаржуваних судових рішень немає.
27.          За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Хмельницькій області передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О.В., суддям Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
28.          Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл вказаної касаційної скарги.
29.          За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
30.          Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
31.          3а правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
32.          Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
33.          Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34.          Умови прийняття на державну службу, порядок її проходження, а також підстави для припинення, врегульовано Законом України «Про державну службу» №889-VIII від 10 грудня 2015 року (далі - Закон №889-VIII).
35.          Відповідно до частини першої статті 87 Закону №889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу в разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем двох підряд негативних оцінок за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
36.          Згідно з частиною третьою статті 87 Закону №889-VIII процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю.
36.1. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише в разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.
36.2. Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців із дня звільнення має право поворотного прийняття на службу за його заявою, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу. 
VI. Позиція Верховного Суду
37.          Суд зазначає, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з реалізацією позивачем права на поворотне прийняття на державну службу.
38.          У постанові від 17 лютого 2015 року № 21-8а15 Верховний Суд України висловив правову позицію, що у відносинах публічної служби пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство треба застосовувати у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться в спеціальному законі.
39.          Отже, у правовідносинах, що стосуються підстав і порядку поворотного прийняття на державну службу осіб, звільнених із неї у зв`язку зі скороченням штату або чисельності державних службовців, норми Закону №889-VIII будуть мати пріоритет над положеннями трудового законодавства.
40.          Аналіз положень частини третьої статті 87 Закону №889-VIII дає підстави для висновку, що суб`єкт призначення зобов`язаний прийняти на державну службу особу, звільнену з неї на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, за умови, що впродовж шести місяців після звільнення в державному органі з`явилася вакантна посада, яку звільнена особа може обійняти відповідно до своєї кваліфікації, і така особа звернулася до суб`єкта призначення з відповідною заявою.
41.          Ураховуючи, що загальним правилом зайняття посад державної служби відбувається лише на підставі конкурсу, право на поворотне прийняття на державну службу може бути реалізованим за умови, що особу було звільнено з посади в цьому ж органі, на яку її було призначено за результатами конкурсу.
42.          Водночас Суд зазначає, що суб`єкт призначення незобов`язаний повідомляти раніше скороченого державного службовця про виникнення вакансій за посадами, що відповідають його кваліфікації, адже з моменту звільнення державного службовця з підстав, визначених пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, відносини публічної служби, опосередковані взаємними правами й обов`язками, припиняються.
43.          Суди попередніх інстанцій встановили, що наказом Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області від 25 квітня 2017 року №4-ос позивача звільнено з посади головного спеціаліста Відділу платежів до пенсійної системи та контрольно-перевірочної роботи Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області у зв`язку зі скороченням штату відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII.
44.          Судами попередніх інстанцій також установлено, що до спливу шестимісячного строку після звільнення позивача в Шепетівському об`єднаному управлінні Пенсійного фонду України Хмельницької області з`явилася вакансія головного спеціаліста Шепетівського відділу обслуговування громадян Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області.
45.          Визнаючи протиправними дії відповідача щодо відмови позивачеві в поворотному прийнятті на державну службу, суди попередніх інстанцій не з`ясовували кваліфікаційних вимог до вакантної посади й не перевірили, чи відповідає їм позивач.
46.          Той факт, що посада, з якої було звільнено позивача, і вакантна посада належать до однієї групи оплати праці, не дає підстав ототожнювати кваліфікаційні вимоги до них.
47.          Суди попередніх інстанцій також не з`ясовували, чи була позивач призначена на посаду, з якої її було звільнено, за результатами конкурсу.
48.          Суд зазначає, що з`ясування зазначених обставин має суттєве значення для правильного вирішення справи, адже саме з ними частина третя статті 87 Закону №889-VIII пов`язує виникнення в особи суб`єктивного права на поворотне прийняття на державну службу.
49.          Водночас положення статті 42-1 КЗпП України, якими керувалися суди, задовольняючи адміністративний позов, до спірних правовідносин застосуванню не підлягали, оскільки вони є загальними щодо спеціальних норм частини третьої статті 87 Закону №889-VIII.
50.          Отже, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про доведеність позивачем факту порушення її права на поворотне прийняття на державну службу і про наявність підстав для зобов`язання Шепетівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області укласти з нею трудовий договір.
51.          Відповідно до статті 242 КАС України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
52.          За змістом статті 341 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи. При цьому суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним.
53.          З огляду на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не з`ясовано обставини справи, що мають значення для її правильного вирішення, та не надано їм відповідну правову оцінку, правильність якої могла б бути перевірена судом касаційної інстанції, відповідно до частини другої статті 353 КАС України, ухвалені в цій справі судові рішення судів підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
54.          При повторному розгляді справи судам необхідно дослідити обставини, з якими положення абзацу третього частини третьої статті 87 Закону №889-VIII пов`язують виникнення в особи суб`єктивного права на поворотне прийняття на державну службу, а саме: чи дійсно у відповідача в межах шестимісячного строку після звільнення позивача з`явилася вакансія, кваліфікаційні вимоги до якої відповідають кваліфікації позивача; чи зверталася позивач із заявою про прийняття її на службу на вказану вакантну посаду державної служби; і чи була позивач звільнена з посади, на яку вона призначена за результатами конкурсу.
55.          Установивши вказані обставини, судам необхідно з`ясувати, чи було відповідачем дотримано встановлених частиною третьою статті 87 Закону №889-VIII гарантій на поворотне прийняття на державну службу і прийняти обґрунтоване й законне рішення по суті позовних вимог.
VII. Судові витрати
56.          Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
57.          Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
58.          Касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Хмельницькій області задовольнити частково.
59.          Скасувати постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 26  лютого 2018 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року в справі №822/3770/17, і справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
60.          Судові витрати розподілу не підлягають.
61.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко