П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
29 травня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 826/11736/14
Провадження № 11-1415апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства (далі - ПрАТ) «Юкрейніан Кемікал Продактс» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2015 року (судді Безименна Н. В., Аліменко В. О., Кучма А. Ю.) у справі № 826/11736/14 за позовом ПрАТ «Кримський Титан» (правонаступник - ПрАТ «Юкрейніан Кемікал Продактс»)до Фонду державного майна України (далі - Фонд), треті особи: Кабінет Міністрів України, Державна акціонерна компанія «Українські поліметали» (далі - ДАК «Українські поліметали»), Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (далі - Мінекономрозвитку України), Державне підприємство (далі - ДП) «Об`єднана гірничо-хімічна компанія», за участю Прокуратури м. Києва, про визнання протиправним і скасування рішення, визнання протиправною відмови вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
У серпні 2014 року ПрАТ «Кримський Титан» звернулося до суду з позовом до Фонду, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просило визнати протиправним і скасувати наказ відповідача від 04 липня 2014 року № 1910 «Про проведення інвентаризації ЦМК «Вільногірський державний гірничо-збагачувальний комбінат» та визнати протиправною відмову Фонду укласти з позивачем договір оренди цілісного майнового комплексу (далі - ЦМК) ДП «Вільногірський державний гірничо-металургійний комбінат» (далі - ДП «Вільногірський державний ГМК») на новий термін.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що при виданні оскаржуваного наказу відповідач неправильно застосував окремі норми Положення про інвентаризацію майна державних підприємств, що приватизуються (корпоратизуються), а також майна державних підприємств та організацій, яке передається в оренду (повертається після закінчення строку дії договору оренди або його розірвання), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 березня 1993 року № 158 (далі - Положення), та Порядку повернення орендованих цілісних майнових комплексів державних підприємств після припинення або розірвання договору оренди, затвердженого наказом відповідача від 07 серпня 1997 року № 847 (далі - Порядок), чим порушив права та законні інтереси позивача. Крім того, протиправною є відмова Фонду від укладення договору оренди ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» на новий термін, оскільки відповідач не є власником орендованого майна, виступає лише його орендодавцем, а тому не має компетенції приймати рішення про необхідність використання такого майна для потреб власника - ДАК «Українські поліметали». При цьому ДАК «Українські поліметали» не попереджало позивача за три місяці до закінчення терміну дії договору від 06 вересня 2004 року № 587 про свій намір використовувати таке майно для власних потреб.
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 25 грудня 2014 року позов задовольнив частково: визнав протиправним наказ Фонду від 04 липня 2014 року № 1910 «Про проведення інвентаризації ЦМК «Вільногірський державний гірничо-збагачувальний комбінат» та визнав протиправною відмову Фонду від укладення з ПрАТ «Кримський Титан» договору оренди ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» на новий термін.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 14 квітня 2015 року апеляційні скарги Фонду, Кабінету Міністрів України, ДП «Об`єднана гірничо-хімічна компанія» та заступника прокурора м. Києва задовольнив частково: постанову суду першої інстанції скасував та прийняв нову - про відмову в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним наказу Фонду від 04 липня 2014 року № 1910 «Про проведення інвентаризації ЦМК «Вільногірський державний гірничо-збагачувальний комбінат»; в іншій частині позовних вимог щодо визнання протиправною відмови Фонду від укладення з ПрАТ «Юкрейніан Кемікал Продактс» договору оренди ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» на новий термін провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ПрАТ «Юкрейніан Кемікал Продактс» подало касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначило, що суд порушив норми матеріального та процесуального права. Зокрема, незважаючи на втрату чинності оскаржуваним наказом Фонду, скасування цього наказу в судовому порядку необхідне для повного поновлення порушених прав позивача. При цьому відповідач оскаржуваним наказом передчасно призначив інвентаризацію та оцінку орендованого позивачем майна, чим порушив чітко визначений порядок проведення інвентаризації та оцінки майна підприємств, яке повертається після закінчення строку дії договору оренди або його розірвання. На думку скаржника, позовні вимоги про визнання протиправною відмови Фонду від укладення з ПрАТ «Юкрейніан Кемікал Продактс» договору оренди ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» на новий термін стосуються прав та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин. Спір у цій частині виник між позивачем і Фондом під час виконання останнім публічно-владних управлінських функцій, а тому справу належить розглядати за правилами адміністративного, а не господарського судочинства, як визначив суд апеляційної інстанції. На підставі викладеного позивач просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2015 року та залишити в силі постанову суду першої інстанції. 
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 05 травня 2015 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
Фонд та Мінекономрозвитку України надіслали заперечення на касаційну скаргу, в яких просять оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
У додаткових поясненнях Фонд з посиланням на правову позицію, викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду, вказав, що відповідно до статті 12 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав. Оспорювання правомірності відмови Фонду продовжувати дію договору оренди ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» має вирішуватися в порядку господарського судочинства, оскільки виник спір щодо зміни умов правочину. Крім того, листом від 05 червня 2014 року № 10-16-70-70 було повідомленоПрАТ «Юкрейніан Кемікал Продактс» про закінчення терміну дії договору від 06 вересня 2004 року № 587 та намір власника використовувати ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» для власних потреб. Оскаржуваним наказом Фонду установлено дату оцінки та забезпечено проведення повної інвентаризації комплексу. Інвентаризаційною комісією складено акти від 14, 22, 29 липня та 07 серпня 2014 року про неможливість проведення повної інвентаризації ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК». У подальшому наказом Фонду від 08 вересня 2014 року № 2261 оскаржуваний наказ визнано таким, що втратив чинність. Отже, на думку відповідача, відсутній предмет спору в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування його наказу від 04 липня 2014 року № 1910.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 грудня 2018 рокупередав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, оскільки учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 17 грудня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли повинні вирішуватися тільки питання права (рішення від 26 травня 1988 року в справі «Екбатані проти Швеції»).
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що 06 вересня 2004 року між Фондом (орендодавець) і ПрАТ «Кримський Титан» (орендар) укладено договір № 587, за умовами якого орендодавець передав, а орендар прийняв у строкове платне користування ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК», що належить до державної власності. Договір укладено на 5 років - з 06 вересня 2004 року по 05 вересня 2009 року. 
24 січня 2012 року між відповідачем і позивачем укладено додатковий договір № 46, за умовами якого термін дії договору оренди ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» продовжено до 05 вересня 2014 року включно.
Відповідно до пунктів 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 1998 року № 373 «Про створення Державної акціонерної компанії «Українські поліметали» погоджено створення ДАК «Українські поліметали», засновниками якої стали Фонд, Міністерство промислової політики України та Державний комітет України по геології і використанню надр. В Переліку державних підприємств, майно яких передається до статутного фонду ДАК «Українські поліметали», є ДП «Вільногірський державний ГМК», що було підпорядковане Міністерству промислової політики України.
ДАК «Українські поліметали» листом від 05 червня 2014 року № 05/06-1С повідомила позивача про необхідність розпочати процес підготовки майна до повернення власнику ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» у зв`язку із закінченням терміну дії договору від 06 вересня 2004 року № 587. 
Фонд листом від 05 червня 2014 року № 10-16-70-70 повідомив позивача про закінченням терміну дії договору від 06 вересня 2004 року № 587 та намір власника використовувати майно вказаного вище комплексу для власних потреб. 
Фонд наказом від 04 липня 2014 № 1910 зобов`язав забезпечити проведення повної інвентаризації ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК».
Листом від 05 вересня 2014 року № 10-16-11954 відповідач повідомив ПрАТ «Кримський Титан» про те, що у Фонду немає законодавчих підстав для розгляду питання щодо наміру позивача скористатися переважним правом договору оренди ЦМК на новий строк. 
Вважаючи наказ Фонду від 04 липня 2014 року № 1910 протиправним, а відмову укласти договір оренди на новий строк безпідставною, ПрАТ «Кримський Титан» звернулося до суду з цим позовом.
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Частково задовольняючи позовні вимоги ПрАТ «Юкрейніан Кемікал Продактс», суд першої інстанції виходив із того, що визначене в оскаржуваному наказі Фонду проведення оцінки та інвентаризації ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» станом на 30 червня 2014 року прямо суперечить нормам Положення й Порядку та унеможливлює досягнення цілей і завдань повної інвентаризації. При цьому, за висновком суду першої інстанції, матеріали справи не містять належних та допустимих доказів направлення позивачу за три місяці до закінчення терміну дії договору від 06 вересня 2004 року № 587 письмового повідомлення власника ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» про намір використовувати орендоване майно для власних потреб.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог ПрАТ «Юкрейніан Кемікал Продактс» про визнання протиправним і скасування наказу відповідача від 04 липня 2014 року № 1910, суд апеляційної інстанції керувався тим, що у разі порушення процедури прийняття наказу про проведення інвентаризації не порушуються права та інтереси позивача, оскільки сам факт прийняття наказу про проведення інвентаризації майна є похідним від договору оренди, зокрема закінчення терміну дії договору оренди, а тому виконання такого наказу залежить від того, чи буде продовжено дію договору оренди. При цьому апеляційний суд також урахував, що інвентаризація на підставі оскаржуваного наказу проведена не була і цей наказ втратив чинність.
Закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправною відмови Фонду від укладення з позивачем договору оренди ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» на новий термін, Київський апеляційний адміністративний суд виходив із того, що на спір у цій частині поширюється юрисдикція господарського суду. 
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим вказаний висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправною відмови Фонду укласти з позивачем договір оренди ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» на новий термін з таких міркувань.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободвід 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС Українисуб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС Українивизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Згідно із частиною першою статті 1 ГПК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб`єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Відповідно до частини першої статті 12 ГПК України господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав.
За змістом частини першої статті 283 Господарського кодексу України (далі - ГК України) за договором оренди одна сторона (орендодавець) передає другій стороні (орендареві) за плату на певний строк у користування майно для здійснення господарської діяльності.
Пунктом 1 частини першої статті 287 ГК України визначено, що орендодавцями щодо державного та комунального майна є Фонд, його регіональні відділення - щодо цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, яке є державною власністю, а також іншого майна у випадках, передбачених законом.
Отже, господарські суди на загальних підставах вирішують, зокрема, спори, пов`язані з орендою державного та комунального майна. 
Оскільки спірні правовідносини виникли між сторонами з приводу укладення договору оренди державного майна, зокрема невизнання переважного права ПрАТ «Юкрейніан Кемікал Продактс» на оренду ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» на новий строк, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ГПК України.
Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 802/581/16-а (провадження № 11-677апп18) та від 23 січня 2019 року у справі № 817/726/17 (провадження № 11-1177апп18) відповідно.
Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про належність спору між ПрАТ «Кримський Титан» і Фондом в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування наказу відповідача від 04 липня 2014 року № 1910 до юрисдикції адміністративних судів.
Як зазначено вище, сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Матеріалами справи встановлено, що оскаржуваним наказом Фонд зобов`язав ПрАТ «Кримський Титан» забезпечити проведення повної інвентаризації ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» у зв`язку із закінченням дії договору оренди від 06 вересня 2004 року № 587 та необхідністю повернення вказаного державного майна після закінчення строку дії договору оренди.
Отже, позовні вимоги у вказаній частині заявлено на поновлення порушеного, на думку позивача, права на укладення договору оренди державного майна на новий термін, а звернення позивача до суду з цими вимогами безпосередньо пов`язане з відмовою Фонду укласти з ПрАТ «Кримський Титан» договір оренди ЦМК ДП «Вільногірський державний ГМК» на новий термін.
З огляду на наведені вище положення статті 12 ГПК України позовні вимоги в цій частині також підлягають розгляду за правилами господарського судочинства.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу в частині позовних вимог ПрАТ «Кримський Титан» про визнання протиправним і скасування наказу відповідача від 04 липня 2014 року № 1910 з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі у вказаній частині.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 354, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Юкрейніан Кемікал Продактс» задовольнити частково.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 грудня 2014 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2015 року в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування наказу Фонду державного майна України від 04 липня 2014 року № 1910 скасувати, а провадження у справі у цій частині закрити.
3. В іншій частині постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2015 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк                                                        Л. М. Лобойко
 
                                      С. В. Бакуліна                                                        Н. П. Лященко
 
                                               В. В. Британчук                                                     О. Б. Прокопенко
 
                                      Ю. Л. Власов                                                          В. В. Пророк
 
                                               М. І. Гриців                                                             Л. І. Рогач
 
                                      Д. А. Гудима                                                                      О. М. Ситнік
 
Ж. М. Єленіна                                                        В. Ю. Уркевич
 
                                      В. С. Князєв                                                           О. Г. Яновська